О возможности замещения норм федеральных законов положениями указов Президента РФ

Русранд 10.12.2018 14:05 | Закон 48

К ИСТОРИИ ВОПРОСА

Дискуссия о возможности вторжения главы государства в сферу полномочий парламента велась еще в дореволюционное время. Так, существовала точка зрения о приоритете целесообразности над законностью, в соответствии с которой принятие законодательных указов оправдывалось необходимостью решения насущных государственных проблем (с учетом медлительности палат при принятии законопроекта в тех случаях, когда очевидны настоятельность и безотлагательность его принятия).

Данной точки зрения придерживался, в частности, П.А.Столыпин [1]. В научной же доктрине преобладала точка зрения, что такие акты являются исключением (и принимаются только для предотвращения грозящей государству опасности), а по своей сути указ главы государства подзаконен. В целом восполнение пробелов законодательства без ведома парламента в тот период воспринималось и в теории, и на практике негативно, даже если оно осуществлялось посредством указов главы государства [2].

В современной практике в первый год деятельности Президента России закрепленные за ним полномочия не предоставляли ему широких прав по радикальному обновлению законодательства. Однако после 1 ноября 1991 г. Съезд народных депутатов предоставил Президенту такие возможности, делегировав ему полномочия по самостоятельному изданию указов законодательного характера в области банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, а также по вопросам компетенции и порядка формирования и деятельности исполнительных органов (сроком на 1 год — до 1 декабря 1992 г.)[3]. Цели принятия такого решения — создать необходимое правовое обеспечение для проведения экономической реформы в рамках перехода к рыночной экономике, а также восполнить правовой вакуум, возникающий в ходе реформирования в тот момент деятельности союзных органов.

Однако в связи с многочисленным изданием Президентом указов законодательного характера делегирование полномочий превратилось в постепенную замену законодательных актов актами Президента. Указы заняли ведущее место в правовом регулировании. За один год Президент принял 340 указов (не считая указов индивидуального характера), в то время как в этот же период Верховным Советом было принято только 89 законов. При этом после 1 декабря 1992 г. (когда срок делегирования дополнительных полномочий Президенту истек), данная практика не прекратилась. В последующие годы (вплоть до 1998 г.) количество указов Президента неизменно увеличивалось, в их число входили и «законозамещающие» указы, изданные в том числе в дополнение и даже в отступление от действующих законов. Такого рода указы восполняли законодательные пробелы, которых в первые годы после принятия Конституции 1993 г. было немало. Пик «указного права» пришелся на 1993—1995 гг., в 1996 г. наступила определенная стабилизация, а затем произошел спад, вызванный увеличением числа принимаемых федеральных законов, в результате чего часть ранее изданных указов утратила силу полностью или частично [4].


СОВРЕМЕННОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ (ПОСЛЕ ПРИНЯТИЯ КОНСТИТУЦИИ 1993 Г.)

После принятия в 1993 г. Конституции РФ издание «законозамещающих» указов объяснялось особой ролью Президента РФ в системе разделения властей (Конституция не относит его ни к одной из ветвей власти, при этом указывая, что Президент осуществляет государственную власть), его обширными полномочиями и практической необходимостью своевременно заполнять пробелы в законодательном регулировании (последний аргумент имеет отношение уже не к правомерности, а к целесообразности).

Все эти аргументы использовались Б.Ельциным для объяснения необходимости «опережающего» указного правотворчества. В Послании Федеральному Собранию РФ 16 февраля 1995 г. указывалось, что «объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы». В том же Послании указывалось, что «пока нет соответствующих законов, указы остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений». В Послании Федеральному Собранию РФ 1996 года эта практика была подтверждена: «…Нормотворчество с помощью указов Президента будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством». Иначе говоря, на первое место выдвигался фактор целесообразности, что не встретило активной поддержки среди большинства правоведов.

Правомерность издания такого рода указов обосновывалась Б.Ельциным также особым статусом Президента: «указы Президента — это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден» (послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 16 февраля 1995 г.). С учетом тех требований, которые установлены в Конституции РФ в отношении актов Президента, действительно имеются основания сомневаться в их однозначно подзаконном характере.

Так, в соответствии с ч. 3 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Данное требование значительно более мягко в сравнении с установленным Конституцией регулированием в отношении актов Правительства РФ или палат Федерального Собрания РФ. В отношении актов палат Федерального Собрания РФ прямо установлено, что они принимаются исключительно по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией РФ (ст. 102 и 103). Акты Правительства РФ издаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ (ч. 1 ст. 115). Таким образом, Конституцией РФ прямо не предписывается принятие главой государства актов на основе и во исполнение федеральных законов. Однако то, что Конституция не наделяет Президента правом отменять законы, устанавливая его право отменять акты Правительства, свидетельствует все же о подчиненном характере актов главы государства федеральным законам. Не следует забывать также, что ч. 2 ст. 4 Конституции РФ устанавливает верховенство на всей территории Российской Федерации только Конституции и федеральных законов. Получается, что от главы государства как гаранта Конституции, охраняющего незыблемость устоев конституционного строя, в соответствии с принципом верховенства права требуется строгое соблюдение федерального законодательства при принятии своих актов.

При этом признание «законозамещающих» указов неконституционными Конституционным Судом РФ — явление крайне редкое. В целом Конституционный Суд, который множество раз рассматривал дела о конституционности указов главы государства, относится весьма благожелательно к «опережающему нормотворчеству» Президента. Согласно позиции Конституционного Суда принятие Президентом указов в отсутствие законов или пробелов в них признано допустимым исходя из обязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции. Такую правовую позицию Конституционный Суд неоднократно подтверждал в своих решениях.

Так, конституционность положений указа Президента РФ от 27 сентября 2000 г. № 1709, которым «впредь до вступления в силу соответствующего федерального закона» реформировано управление государственным пенсионным обеспечением со ссылкой на полномочия, предусмотренные ст. 80, 90 Конституции РФ, стала предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П). Согласно позиции Конституционного Суда «в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина обеспечивает в установленном ею порядке согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (статья 80, части 1 и 2)». «Указы нормативного характера могут издаваться Президентом как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Статья 76 Конституции Российской Федерации непосредственно не предусматривает возможность регулирования по этим предметам ведения в такой правовой форме, как указ Президента Российской Федерации.

Однако само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации или к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами (кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона), которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам и действие во времени которых ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта». «Президент Российской Федерации, в осуществление предусмотренного Конституцией Российской Федерацииполномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти и в целях исполнения возложенной на него обязанности по охране прав и свобод человека и гражданина, был вправе предпринять правовое регулирование указом — при условии, что действие такого указа во времени ограничивается моментом вступления в силу соответствующего законодательного акта».

Также Конституционный Суд отметил, что данный указ «действует лишь до издания соответствующего федерального закона», и законодатель, «устанавливая организационно-правовые формы и механизмы реализации конституционного права на государственную пенсию, … вправе ввести новое регулирование либо в том или ином непротиворечивом виде сохранить действующее».

Также Конституционный Суд РФ (в постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 „О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ“ и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом») отмечает, что «в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».

Данная позиция в дальнейшем была подтверждена Конституционным Судом при толковании Конституции РФ: «само по себе отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации (статья 71 Конституции Российской Федерации) не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона» (постановление от 27 января 1999 г. № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт „г“), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»).

Необходимо отметить, что практика издания указов Президента РФ законозамещающего характера не прекращена и в настоящее время. Например, преамбула Указа Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 «Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» указывает, что данный акт принимается «в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина» на основе статьи 80 и «впредь до принятия соответствующего федерального закона». Однако в целом сложившаяся поддержка законопроектной деятельности Президента Государственной Думой во многом снимает актуальность издания временных законозаменяющих указов.

Таким образом, акты главы государства могут иметь сугубо подзаконный характер, будучи изданными на основании и во исполнение законов, которые конкретизируют, детализируют полномочия Президента в отдельных сферах государственного управления и указывают случаи необходимости их издания. Но также указы Президента могут содержать первичные нормы при наличии пробелов в законодательстве. Речь идет как о правовой норме, которая отсутствует из-за просчета законодателя, но требуется для обеспечения полноты закона (отсутствие конкретной нормы), так и о законе, который пока не принял парламент (отсутствие полноценного закона). При этом в соответствии с позицией Конституционного Суда указы законодательного свойства должны носить временный характер.

Таким образом, возможность указного нормотворчества обусловлена только отсутствием соответствующего законодательного регулирования. Полномочиями же по внесению изменений в федеральные законы Президент не обладает, поскольку его акты не должны противоречить федеральным законам. Такая попытка была бы расценена как вторжение Президента в сферу компетенции Федерального Собрания. Кроме того, здесь применим принцип толкования правовых норм «a fortiory» («кто управомочен или обязан к большему, тот управомочен или обязан к меньшему»): поскольку согласно положениям Конституции Президент не наделен правом отменять законы, он не наделен правом и изменять их.


ПРИМЕЧАНИЯ

[1] Столыпин П. А. Нам нужна Великая Россия… // Полное собрание речей в Государственной Думе и Государственном Совете: 1906—1911 гг. М., 1991. С. 345–352.

[2] Окуньков Л. А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. № 12.

[3] Постановление ВС РСФСР от 1 ноября 1991 г. «О правовом обеспечении экономической реформы» / Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР от 31 октября 1991 г. № 44. Ст. 1456.

[4] Дегтев Г. В. Некоторые аспекты нормотворческой деятельности Президента РФ / Право и управление. XXI век. 2007. № 1.


Автор Сазонова Е.С.

Сейчас на главной
Статьи по теме
Статьи автора

Популярное за неделю

Популярное за месяц