Наказания с целью пресечения правонарушений

Вниманию посетителей сайта предоставляем статью заместителя главного государственного инспектора по использованию и охране земель Артемовского городского округа, Надеждинского и Хасанского районов Приморского края Евгения Шепель, в которой автор делится своими размышлениями о  результатах проведения земельного надзора в селе Андреевка.

         Территория Российской Федерации, доставшаяся нам в наследство от наших великих предков, омывается водами мирового океана с трёх сторон света – на юго-западе и северо-западе, на севере (преимущественно) и на востоке. Такое географическое положение оказало содействие процессу становления России великой державой, имеющей мировое значение, и до сих пор помогает ей, несмотря на постигшие её современные трудности, удерживать этот высокий статус.

Выходы России к морю не были чем-то данным ей само-собой, они были обеспечены целой серией двух с половиной — вековых войн с политическими соперниками, стремившимися сохранить приобретённый ею в начальный период государственного строительства статус «страны лесов и болот». По этой причине водные границы нашей страны всегда имели для неё преимущественно военно-стратегическое значение, и только в относительно небольшой степени – значение оздоровительное и развлекательное, дающее возможность использовать прибрежную зону для организации лечебно-профилактического и сезонного пляжного отдыха.

В этих последних качествах примерно с середины XIX века и на протяжении всего XX века использовались пригодные черноморские территории Крыма и Краснодарского края, которые приобрели заслуженный статус «всероссийской здравницы». Находящиеся примерно на одной широте с ними юго-восточные водные границы России всегда рассматривались как имеющие важное военное и торговое значение и практически никогда – как годные для организации сезонного пляжного отдыха. Известно, что южное побережье Дальнего Востока, где расположены города Находка и Владивосток, Хасанский район, всегда были закрытыми зонами, въезд на территории которых допускался только по специальным пропускам.

Так было до последнего времени. Однако навязанная нашей стране деструктивная для её государствообразующего ценностного ядра либеральная идеология оказала своё воздействие и на использование дальневосточной прибрежной зоны, по своему климатическому состоянию вполне пригодной для организации сезонного пляжного отдыха.

Мы в рамках предлагаемой статьи не ставим перед собой задачи проведения комплексного исследования обозначенного вопроса. Наше исследование посвящено современному состоянию маленького посёлка Андреевка Хасанского района, имеющего подчинённое административное положение, но вполне достойного получения звания «жемчужина Приморского края».

С момента своего основания в 1924 году до нулевых годов XXI века этот посёлок имел исключительно вспомогательное производственное значение. На его территории располагался совхоз, члены которого по стандартной советской традиции получали земельные наделы для личного пользования, на которых строили жилые дома, принадлежавшие им на праве собственности. С приходом рыночных отношений собственность стала оформляться и на расположенные под этими домами земельные участки, а убийственная для стратегического планирования государственной территории волна либеральных ценностей породила принцип землепользования «моя земля, и я делаю с ней всё, что хочу».

Жители посёлка рассказывают, что примерно 15 – 20 лет назад на «постой» к сельчанам, живущим в непосредственной близости от морского побережья, стали проситься иногородние граждане из числа тех, кому летний отдых в Геленджике, в Крыму, в Турции, Египте или Таиланде был не по карману, но которые в стиле жизни не хотели отставать от своих более «удачливых» соплеменников. Поначалу мысль о том, чтобы пустить к себе в дом кого-то чужого, казалась жителям посёлка непривычной и пугающей. Как мы говорили, практика причерноморских городов и посёлков, где жители частных домов активно сдавали свои лишние площади туристам ещё в советские времена, в Приморье практически отсутствовала. Но довольно быстро кому-то пришла в голову идея построить на своём земельном участке летний домик для приезжих туристов, и в течении очень короткого времени «эпидемия» такого строительства охватила буквально весь посёлок.

Современная Андреевка – это полноценный курортный посёлок, со всеми атрибутами летнего пляжного отдыха. Мало на каком земельном участке, принадлежащем индивидуальным пользователям, не стоит один-два, нередко больше, летних домиков гостевого типа, предназначенных для сдачи внаём приезжим отдыхающим. Летний отдых, при заметной пока ещё отсталости инфраструктуры, организован в соответствии со всеми пляжными атрибутами. На прибрежных территориях действуют пляжи, стоят водные аттракционы, ведётся торговля морепродуктами и вообще всеми продуктами, и прочими товарами, которые могут понадобиться отдыхающим. Владельцы водных мотоциклов сдают их в аренду, владельцы катеров организуют туристические экскурсии по местным достопримечательностям, которые, к слову сказать, не уступают причерноморским, возят туристов на рыбалку, оказывают услуги дайвинга, катания на «больших резиновых игрушках» наподобие «банана», «капли», «летающей рыбы», водных лыжах. За вполне приемлемую цену здесь могут даже оказать услуги «воздушного» сервиса – как-то посадить туриста в подвесную систему парашюта, прицепить к верёвке, другой конец которой привязан к моторной лодке, и дать ему возможность осмотреть местные достопримечательности с высоты птичьего полёта. Над акваторией бухты летают гидропланы, которые садятся прямо на воду и предоставляют свой борт храбрым пассажирам. Раскручен бренд посёлка: на продающихся сувенирах, майках, кружках и прочих предметах ширпотреба очень популярна надпись: «Андреевка»; продаются картины с местными пейзажами.

В мировой истории всегда существовал такой порядок, что развитие права было вторичным по отношению к развитию правоотношений. Так получилось и в Андреевке. Земельные участки, предоставленные гражданам ещё в советский период под индивидуальное жилищное строительство, продолжили сохранять этот вид разрешённого использования. Однако, большинство из них фактически уже давно приобрело иной статус – под размещение гостевых домиков. Этот статус был отражён в официальном документе, принятом местной поселковой Думой – Правилах застройки земель, но применять данное нормативное положение к своим земельным участкам никто из жителей не торопился: зачем, ведь изменится в сторону увеличения налоговая ставка, и потребуется регистрировать занятие предпринимательской деятельностью.

И «по инерции» жители посёлка продолжали совершать действия, которые в современном действующем Кодексе РФ об административных правонарушениях квалифицируются, как нецелевое использование земельного участка. Но, как известно, действие всегда рождает противодействие. И поэтому однажды осенью на территории посёлка по заявлению кого-то из неравнодушных граждан не куда-нибудь, а в саму краевую прокуратуру, было проведено административное обследование земельных участков, задачей которого было поставлено выявление фактов нарушения земельного законодательства.

Факты были выявлены, и в скором времени всем жителям посёлка, территории земельных участков которых «угораздило» попасть под обследование, пришло по почте уведомление о вызове для составления протокола об административном правонарушении.

Надо сказать, что жители посёлка, практикующие занятие на своих земельных участках предпринимательской деятельностью, были «обласканы» местной поселковой администрацией и практически не испытывали с её стороны никаких притеснений. Поэтому появление на его территории инспектора из другого района вызвало эффект снаряда, прилетевшего неизвестно откуда и нарушившего привычный устраивающий всех жизненный уклад. Весьма, правда, в сдержанной форме, жители выразили недовольство проводимым обследованием, ну а когда речь зашла о необходимости ехать за добрые полторы сотни километров в другой район для оформления протокола, недовольство усилилось.

Приехали не все, а большая часть из тех, кто приехали, упорно доказывали, что никакой коммерческой деятельности на территориях своих земельных участков они не ведут, что построенные на этих участках летние домики – не домики вовсе, а сараи, предназначенные для бытовых нужд, и что если и живёт кто-то летом в этих домиках, то это родственники и знакомые собственников участков, с которых за проживание никто и не думал никогда брать никакие деньги. Но, надо сказать, что сотрудники органа государственного земельного надзора, уполномоченные на проведение административных обследований, составление и рассмотрение протоколов, живут всё же не на Луне, а на Земле, занимаются ведением не лунного, а именно земельного надзора, и в земных укладах и обычаях всё-таки ориентируются. Поэтому доводы жителей посёлка во внимание не приняли и протоколы, как-никак, а составили. Однако, составив протоколы, сказали: «мы понимаем, что вам было сложно самостоятельно решиться на то, чтобы привести юридический статус своих земельных участков в соответствие с их фактическим использованием. Поэтому для начала мы штрафовать вас не будем. Но вы только примите все меры для того, чтобы изменить вид разрешенного использования своих земельных участков, и предоставьте доказательства принятых мер к моменту рассмотрения протоколов, через месяц».

Большинство жителей посёлка оказались людьми очень понятливыми и законопослушными. К моменту рассмотрения протоколов они привезли договора, заключенные с кадастровыми инженерами, на раздел принадлежащих им земельных участков, с целью дальнейшего оформления земель, фактически занятых летними домиками, под соответствующий вид разрешённого использования. Естественно, штрафовать этих людей никто не стал. Им только сказали: «мы знаем, что юридическое оформление земель в России стоит очень дорого и делается очень долго. Поэтому, раз уж вы начали процесс изменения видов разрешённого использования своих земель, вы всё-равно эту работу закончите. А мы не будем вас пока трогать, но через полтора года проведём на ваших участках плановые проверки соблюдения земельного законодательства. И если к тому времени вы вид разрешённого использования своих земельных участков не измените – тогда уж не взыщите, будете платить штраф». На том и порешили.

Но понятливыми и законопослушными, как это и следовало ожидать, оказались не все жители посёлка. Некоторые проявили твёрдость и до конца продолжали утверждать, что коммерцией не занимаются, и к кадастровому инженеру не обратились. Таких людей оштрафовали. Они обратились в суд, и проиграли. Обратились в апелляционную инстанцию, и снова проиграли. И, естественно, были «взяты на карандаш» сотрудниками органа государственного земельного надзора, которые летом следующего года специально приехали в Андреевку, чтобы самим насладиться прелестями приморского пляжного отдыха и убедиться в том, что оказание сезонных коммерческих услуг в посёлке процветает. Эта поездка только убедила сотрудников госземнадзора в необходимости проведения на следующий год плановых проверок соблюдения земельного законодательства, и заставила их внести намеченные участки в формируемый план проверок.

Однако, те из граждан, которые к законным действиям органа государственной власти, уполномоченного на ведение мероприятий государственного земельного надзора, проявили лояльность, в ходе принятия мер по устранению выявленного в их действиях нарушения земельного законодательства, столкнулись с рядом сложностей административного и бюрократического характера по приведению правового статуса земель в соответствие с их фактическим использованием.

Пользуясь случаем, автор этих строк, являющийся сотрудником органа государственного земельного надзора, уполномоченным на ведение дальнейших действий по контролю за приведением юридического статуса земель в соответствие со статусом фактическим, и на принятие дальнейших мер административного реагирования, рекомендует гражданам, столкнувшимся с подобными проблемами, принять весь комплекс зависящих от них мер для устранения допускаемого ими нарушения земельного законодательства. Любое ваше обращение в компетентные инстанции должно быть оформлено в виде письменного заявления, содержащего входящий номер организации, в которую оно было направлено. Любой ответ компетентной организации должен быть вами сохранён и в дальнейшем предоставлен специалисту государственного земельного надзора.

Борьба с нарушениями земельного законодательства в современных условиях является отнюдь не только борьбой с непосредственными его нарушителями. В значительной степени это – оказание посильной помощи нарушителям в устранении совершаемого ими административного правонарушения, и эта помощь является, в том числе, борьбой с факторами, мешающими гражданам и юридическим лицам оформить надлежащим образом фактически сложившиеся в процессе их землепользования земельные правоотношения. Поэтому даже если у вас не получится к моменту проведения в отношении вас следующей проверки земельного законодательства полностью устранить совершаемые вами административные правонарушения, вы должны будете внятно показать, на каком именно этапе ваша работа по изменению вида разрешённого использования земельного участка была прервана. В этом случае вы по-прежнему найдете со стороны органа государственного земельного надзора понимание и готовность к дальнейшему диалогу, и поможете сотрудникам этого органа в их борьбе с системными факторами, мешающими наведению правопорядка в области земельных отношений. К слову сказать, эта борьба ведётся не только сугубо юридическими, но и прочими мерами, включая политические, связанные с сотрудничеством со средствами массовой информации и выработкой проектов законов.

Ещё одной объективной психологической и экономической трудностью, с которой столкнулись жители посёлка Андреевка, занятые в сфере ведения туристического бизнеса, является сезонный характер этого бизнеса. Туризм в современной Андреевке является, по сути, единственным стабильным источником заработка, но длится в течении всего полутора-двух календарных месяцев – в июле и августе, и уже в сентябре сходит на нет. Остальные десять месяцев в году жители вынуждены довольствоваться теми доходами, которые они получили в летний период, а налоговая ставка с земель, имеющих вид разрешенного использования «под гостевые домики», является постоянной и действует круглогодично.

Автор этих строк не является специалистом в области налогового права, но он уверен, что при квалифицированном рассмотрении этого вопроса выход может быть найден. Современное законодательство вообще обладает таким свойством, как вариативность, и в него встроена масса диспозитивных норм, позволяющих решать те или иные вопросы правоприменения с учётом текущих реалий. Думается, что начать решать этот вопрос необходимо с коллективного обращения в поселковую или районную Думу, уполномоченную на принятие нормативных актов, регулирующих сферу налогообложения. И вообще в отношениях с органами публичной власти козырем всегда является массовость обращений, заинтересованность в решении какого-либо значимого вопроса не какого-то одного лица, а целой социальной группы лиц, объединённых одной общей проблемой. Организованная массовость, упорядоченная в допускаемые законом формы, помогает создать необходимую мощь социального давления, способную пробить любой бюрократический заслон.

В заключение представляется необходимым сказать ещё о том, что мероприятия государственного земельного надзора являются всё-таки актом государственного реагирования на имеющие место отдельные правонарушения, и не могут претендовать на статус всеохватываемости. Это означает, что работа, ведущаяся с конкретными нарушителями земельного законодательства, в действиях которых был выявлен состав административного правонарушения при проведении разового обследования, является локальной, если можно так сказать, «персонифицированной».

Вместе с тем, хочется сделать так, чтобы эта работа не осталась неизвестной для большого числа других жителей посёлка Андреевка и других населённых пунктов Хасанского района и Приморского края в целом. Одним из базовых принципов юридической работы является назначение наказаний с целью пресечения дальнейшего совершения подобных правонарушений. В рассматриваемом случае это означает, что если при первичной массовой работе по выявлению административных правонарушений среди жителей одного отдельно взятого посёлка большинство нарушителей было освобождено от оплаты административного штрафа, то при последующих аналогичных работах такая практика «лёгких толчков», понуждающих к устранению совершаемых правонарушений, вряд ли будет правомерной. Работа по устранению нарушений – в том случае, если эти нарушения являются массовыми – должна быть поставлена на поток, и после того как этот поток будет организован и станет полноценно действовать, любой нарушитель, не заметивший общей тенденции, станет рассматриваться как сознательный саботёр, мешающий принятию мер по установлению законности, и не избежит назначения наказания в виде оплаты штрафа.

Автор данной статьи понимает, что она может вызвать неоднозначную реакцию среди людей, прочитавших её. Он также вполне допускает, что не учёл каких-то существенных моментов, имеющих отношение к поднятому в ней вопросу. Поэтому он открыт для дискуссии и будет рад любым отзывам, которые можно направить на адрес электронной почты schepel@yandex.ru.