Процесс, который именуют законотворческим, перестал быть сферой творчества и превратился в ремесленничество. Такое ощущение, что разработчикам законопроектов теперь платят не за лаконизм, а за знак: чем больше слов, тем выше оплата. И доплачивают за мудрёность выражений. Институт государственного и муниципального управления Высшей школы экономики опубликовал исследование «Оценка сложности языка законов». Для анализа было взято 592 российских законодательных акта. Среднее количество слов в законе выросло с 4970 в 1991 году до 12 450 в 2019-м, а отдельная статья увеличилась в объеме в три раза — с 96 до 291 слова. Среди рекордсменов — одна статья закона о государственном регулировании производства и оборота алкоголя с 707 словами.
Последнее заседание правительственной комиссии по законопроектной деятельности дало повод для надежды на перемены. Председатель комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству П. Крашенинников сообщил, что закончилась работа по подготовке к выпуску новой редакции методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов. Без какой-либо перепроверки средства массовой информации принялись цитировать его слова. Он напомнил, что действующая методичка была выпущена в 2003 году и, следовательно, устарела. Отныне наименование законопроекта должно быть точным и четким, отражать его содержание и основной предмет правового регулирования. Законодательные акты со сложными и неоправданно длинными наименованиями отныне перестанут загромождать законодательство, затруднять их систематизацию и понимание законодательных актов. Особенно они неудобны при ссылках на них в других нормативных правовых актах, документах, статьях и т. д. При этом предмет правового регулирования, изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также его цель и мотивированное обоснование необходимости принятия должны содержаться в пояснительной записке к законопроекту.
Так что работа под руководством Крашенинникова по всем статьям могла бы быть полезна, если бы не одно обстоятельство. Рассказывая о новом пособии по оформлению текстов законов, Крашенинников слово в слово прочитал статьи из методички… 2003 года! Вот такой пердимонокль. Прошедшие 17 лет прошли для законодательства бесследно. Требования методички оказались бесполезными для законотворцев. Для чистоты жанра процитирую запись первой статьи методического пособия 2003 года: «Наименование законопроекта отражает его содержание и основной предмет правового регулирования. Наименование должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать предмет правового регулирования с тем расчетом, чтобы исполнители могли по наименованию законодательного акта определить его основное содержание, легко запомнить, при необходимости быстро отыскать. Законодательные акты со сложными и неоправданно длинными наименованиями загромождают законодательство, затрудняют систематизацию и понимание законодательных актов. Особенно они неудобны при ссылках на них в других нормативных правовых актах, актах применения права, документах, статьях и т. д.».
Так что намерение Крашенинникова придать законам правильную форму — это то новое, которое хорошо забыто. Если бы профильный комитет Госдумы осмелился по существу подкорректировать законотворческий процесс, то обратил бы внимание на два старых эпизода, вполне воспринимаемых как новые без всякой натяжки. Первый — судьба президентского законопроекта №97 700 183−2 «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов».
Его внес президент Российской Федерации в январе 1997 года. 24 года назад, но он до сих пор недорассмотрен. Автор написал в своей пояснительной записке, что существующий порядок принятия законов не всегда однозначно понимается участниками процесса, что уже неоднократно приводило к правовым коллизиям и затрудняло процедуру принятия законов. Кроме того, регламенты палат Федерального собрания не содержат норм, предусматривающих правовые последствия в случае нарушения законодательной процедуры. Утратил ли закон актуальность? Списан в архив? Нет. Двадцать четыре года закон, принятый в первом чтении, лежит на законодательной полке без движения. Почему? Публичного ответа нет. Единственное, что документально известно, изложено в заключении правового управления палаты: законопроект, подготовленный ко второму чтению, вышел за пределы первого чтения. Он устанавливает уже не только порядок принятия законов, но и порядок взаимодействия Государственной думы с субъектами права законодательной инициативы в федеральном законодательном процессе. Это необоснованно расширяет рамки законопроекта, обозначенные в его названии, и, кроме того, вторгается в сферу полномочий органов государственной власти.
Ни у Крашенинникова, ни у других сановников не нашлось аргументов, чтобы предложить удовлетворительный вариант решения судьбы закона. Например, во втором чтении отвергнуть все поправки и принять закон в президентской редакции. Или вернуть к процедуре первого чтения. Наконец — отклонить. Хотя это самое пугающее. Короче говоря, из-за отсутствия закона о порядке принятия его самого образовался тупик, связанный с порядком принятия закона о порядке принятия его самого.
Второй эпизод, который мотивировал бы депутатов на подлинное законотворчество, такой. Ровно двадцать лет назад внутри структур, образовавших в дальнейшем партию «Единая Россия», созрели две концепции. Одна из них касалась изменения численного соотношения депутатов Государственной думы в пользу депутатов от одномандатных избирательных округов. В пояснительной записке к внесенному законопроекту говорилось, что пропорциональная избирательная система усиливает роль общественных организаций, а не граждан как таковых. Сторонники данных организаций имеют больше прав и возможностей для участия в формировании органов власти, чем рядовые граждане. В результате формируется «клуб» профессиональных политиков, которые служат не столько обществу, сколько интересам узкого круга лиц. Связь избирателей в регионах с депутатами, избранными по списку, становится формальной. Избиратели редко представляют себе всех кандидатов в депутаты от той или иной организации. В этом смысле часть депутатов оказывается избрана практически вслепую.
Эта концепция не была реализована. В интересах развития партийно-политической системы на какое-то время пропорциональная система оказалась единственным вариантом формирования Госдумы. Мажоритарную систему тогда отменили.
Другая концепция — об экономической основе работы депутатов по их «депутатской специальности». Кстати, она нисколько не противоречит идее В. Путина. Говоря о претендентах на избираемые посты, он сказал, что фамилии важны, но они важны только в том смысле, что за каждой фамилией должна стоять определенная программа действий. Это касается и президентского уровня, это касается правительственного, регионального, какого угодно — местного, муниципального. Наличие собственной опубликованной программы депутатских действий было бы действительно очень полезно. Она дисциплинирует парламентария, вынудит сосредоточиться на государственных интересах и заботах избирателей, а не на внутрипартийных или иных занятиях, отвечать на простой вопрос — какую задачу решаешь, депутат, каждый день и все пять лет.
Собственная программа критериально убережет от конъюнктурной случайности при определении будущей депутатской позиции, а избирателям и товарищам по палате предскажет депутатское поведение. Для своей реализации программа потребует финансирования в рамках расходов на функционирование депутата, но строго по отдельному закону. Закон о финансово-экономической основе депутатской деятельности — это закон о депутатском индемнитете. Термин до сих пор не имеет однозначной трактовки. Одни считают, что это неответственность депутата за высказанное мнение и голосование при осуществлении депутатской деятельности. Другие — это материально-финансовая независимость депутата. Третьи — то и другое, вместе взятые. Французские ученые гарантии парламентариев включают в триаду: неприкосновенность, неответственность, вознаграждение.
В разное время отдельные депутаты вносили в Государственную думу проекты закона на тему индемнитета, суть которых — о финансовом обеспечении самостоятельности, независимости и полноты исполнения полномочий депутата Государственной думы. Один из них, дошедший до пленарного заседания, при необходимых 226 голосах «за» даже получил 151 голос, хотя и те, кто голосовал «против», признавали правомерность и актуальность темы. В пояснительной записке к законопроекту сообщалось, что в обществе сформировалось устойчивое поле напряженности и конфликтности в связи с организацией финансового обеспечения деятельности депутатов Государственной думы и самой Государственной думы. Сохраняется пристальное внимание общественности и СМИ к вопросам заработной платы и доходов, жилья и командировочных поездок, машин, оборудования и строительства нового парламентского центра, к многократным и бурным дискуссиям вокруг этих вопросов в палате. Снять напряжение и нормализовать депутатскую работу поможет принятие специального закона, разработанного на основе анализа работы тридцати двух парламентов разных стран и континентов.
Однако сравнение с опытом работы парламентов других стран — немодное явление. Будем продолжать идти своим путем, переписывая самих себя времен парламентской юности. Конечно, наименование законопроекта должно быть точным и четким, отражать его содержание и основной предмет правового регулирования. Конечно, законодательные акты со сложными и неоправданно длинными наименованиями должны перестать загромождать законодательство. Но в парламенте, видимо, не хотят замечать, что те, кто в системе разделения властей отвечает за исполнение законов, давно перестали числить законы по их названиям. Хоть коротким, хоть длинным. Только по номерам. 323-й, 58-й, 273-й и др. С трибуны палат, на парламентских слушаниях, круглых столах и правительственных часах номера законов звучат гораздо чаще, чем то, как они прописываются в повестках заседаний. А самым важным для всех является вовсе не закон, а 474-й указ президента Российской Федерации. Во всяком случае он многократно чаще цитируется. Рабочие совещания в правительстве страны собираются под исполнение именно этого, 474-го указа президента. Его так и именуют — четыреста семьдесят четвертый указ. Такова реальность, которую никак не учитывают в методическом пособии, которое станет не более чем гиалуронкой.
