Главная / Политика / Конституционные оппозиционные чтения. 14. Государственное управление в России

Конституционные оппозиционные чтения. 14. Государственное управление в России

Мы идем по проекту новой Конституции России, которая является ядром, основой Программы Сулакшина и отвечает на вопрос какой в итоге будет Россия: нравственной, справедливой, трудовой, народовластной, русской российской культурно цивилизационно идентичной. Это профессиональный, под ключ, чертеж будущей модели страны, будущего строя, иной новой жизни большинства в нашей стране, это план оздоровления от модели развитого путинизма, которая становится смертельно опасной для страны.

Мы находимся в шестом разделе проекта Конституции, который называется «Государство и государственное управление в России». Государство в этом разделе рассматривается в статике, с традиционной точки зрения административного государственного устройства. А вот государственное управление вещь новая, здесь мы вносим новые решения в конституционную практику — эт динамика, механизмы, институты и органы, включенные в процесс управления.

Глава 32. Принципы государственного управления в России

Как всегда, начнём с того, что посмотрим, что на эту тему есть в советской конституции. В советской Конституции нет раздела о государственном управлении, но есть раздел IV. Советы народных депутатов и порядок их избрания. И всё.

Статья 89.Советы народных депутатов — Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных республик, Верховные Советы автономных республик, краевые, областные Советы народных депутатов, Советы народных депутатов автономных областей и автономных округов, районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов — составляют единую систему органов государственной власти.

Из цитированного следует, что вроде бы вся государственная власть была якобы сосредоточена в системе советов всех уровней. Но, на самом деле, это было не только не точно, это было даже фарисейски, потому что по 6 статье этой конституции существовало «ядро политической системы Советского Союза» в виде КПСС. Что такое «ядро» не объяснялось, но реальная власть принадлежала именно КПСС и реальная государственная власть, государственное управление осуществлялись как бы вне закона, неконституционным, явочным порядком по вертикали КПСС. Поэтому было совсем не важно как именно работают советы, как они формируют исполнительные органы власти — основные решения все равно принимали партийные комитеты, хотя об этом в советской конституции ничего нет. Внезаконная монопольная КПСС сыграла немаловажную роль в развале страны, когда несменяемая верхушка партии постарела, развратилась и сгнила. Этот печальный урок ошибочности системы государственного устроения и управления, зафиксированный советской конституцией, нужно было учесть.

Далее в статьях 90–94.

Статья 90. Срок полномочий Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных республик и Верховных Советов автономных республик — пять лет.

Срок полномочий местных Советов народных депутатов — два с половиной года.

Выборы в Советы народных депутатов назначаются не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий соответствующих Советов.

Статья 91. Важнейшие вопросы, отнесенные к ведению соответствующих Советов народных депутатов, рассматриваются и решаются на их сессиях.

Советы народных депутатов избирают постоянные комиссии, создают исполнительные и распорядительные, а также другие подотчетные им органы.

Статья 92. Советы народных депутатов образуют органы народного контроля, сочетающего государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях.

Органы народного контроля контролируют выполнение государственных планов и заданий; ведут борьбу с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом; способствуют совершенствованию работы государственного аппарата.

Совершенно понятно, что здесь перечислены не конституционные нормы, а какие-то идеологические перепевы, которые серьезных последствий для страны не имели, или вернее имели серьезные последствия в виде распада СССР.

Статья 93. Советы народных депутатов непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь.

Статья 94. Деятельность Советов народных депутатов строится на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов, гласности, регулярной отчетности исполнительных и распорядительных органов, других создаваемых Советами органов перед Советами и населением, широкого привлечения граждан к участию в их работе.

Советы народных депутатов и создаваемые ими органы систематически информируют население о своей работе и принятых решениях.

На практике система советов, описанная в Конституции, играла вторичную, подчиненную роль, в значительной степени декоративную. В поздней советской системе она сводилась к малопочтенной роли всеобщего «одобрямса» партийных решений, и делали они это не моргнув глазом, так же, как сегодня это же самое делает Единая Россия.

А в ельцинской конституции нет даже этого, в ней лишь статическое описание госорганов и их полномочий, но динамики управления нет. В ней нет и атрибутики государственного управления, и в точном соответствии с ней в итоге в стране нет ни полноценного государства, ни государственного управления. Вряд ли нынешнее криминальное приватизированное государство с хунтоподобным несменяемым типом правления можно назвать желанным и достойным — это закономерный итог действия нынешней ельцинской конституции.

Мы же проектируем совершенно другую модель, облик страны, другую жизнь для большинства народа.

Начинаем с понятийного аппарата.

Что такое политика? Политика — это борьба за власть — именно так часто и в основном отвечают на этот вопрос. А, если власть уже у вас, то возникает государственная политика. А что такое государственная политика? Государственная политика — это государственное управление. А что такое управление? Это упорядоченная человеческая деятельность по выбору ценностей, которые формируют цели развития, определяющие проблемы, как препятствия, мешающие достижению этих целей развития, декомпозируемые на задачи, которые надо решать в управленческом порядке, требующем ресурсного обеспечения, временного планирования, мониторинга текущего приближении к целям, корректирующие обратные связи и, в конце концов, при достижении целей, назначение новых целей, либо при недостижении коррекции целей либо средств и так далее.

Таков непростой государственно-политический контур управления. Нынешние либералы и путинская группировка не признают этой классики — в их деятельности нет механизмов ответственности, нет механизмов планирования, механизмов целеполагания, нет стратегии, нет связи стратегическое управление — оперативно-тактическое и текущее управление. А что есть? Есть совершенно некомпетентная, непрофессиональная импровизация, откуда и результат: нет развития, но есть деградация.

Поэтому мы посчитали важным в проекте нашей конституции, кроме структуры государственных органов, их полномочий, взаимоотношений друг с другом нормировать и динамику государственного управления, то есть реализацию государственной политики.

Итак, приступаем.

Глава 32. Принципы государственного управления в России

Статья 143. Общие принципы государственного управления

Государственное управление в России осуществляется на принципах ответственности перед Народом России за результаты государственного управления, научной обоснованности государственного управления, доступности информации о деятельности государственных органов (информационной прозрачности), рачительного и рационального использования государственных ресурсов, государственного планирования и прогнозирования развития, сбалансированности интересов при принятии управленческих решений и на иных принципах, установленных Конституцией России и доктринальными правовыми актами.

Я напомню, что вслед за нашей конституцией, в её развитие, уже готовы многие доктрины, которые являются новым конституционно правовым инструментом, а именно, с тремя компонентами: ценностной манифестацией, обязательностью исполнения, поскольку это нормативно-правовой акт, и управленческой атрибутикой, представляющей цикл государственного управления.

Статья 144. Ответственность за результаты государственного управления

В нынешней конституции даже слова «ответственность» нет. Собственно поэтому Путин не несет ответственности ни за что, как и Медведев, как и любой другой член из этой команды.

1. Государственные органы и их должностные лица реализуют свои полномочия в интересах Народа России.

А в чем состоят эти интересы выписано в Разделе 1 нашей конституции: прежде всего это существование, благополучие нашей Родины и народосбережение.

Наши интересы в результате деятельности путинизма на базе ельцинской конституции никто не защищает: страна по результатам этой деятельности под угрозами и санкциями, а народ в ней вымирает.

2. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей государственные органы и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством России.

Именно такое будет законодательство, с ответственностью любого государственного служащего за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и с правом народа на контроль, на досрочный отзыв, на запрос, на получение информации, на публичную оценку и предупреждение. Все эти меры содержит уже подготовленный закон о политической ответственности государственных выборных должностных лиц, то есть, это не пустые слова, но проектируемые механизмы ответственности этих лиц перед народом.

3. Общество по результатам оценки деятельности государственных органов и их должностных лиц вправе вынести им общественное порицание и, наряду с иными государственными органами и должностными лицами инициировать применение к ним мер ответственности в соответствии с законодательством России.

Проект закона уже создан. Этим наша конституция отличается от хотелок, говорилок, пожелалок, — это реальный проект строительства нашего общего дома.

Статья 145. Государственное прогнозирование, планирование и программирование развития

Многим хочется вернуть советскую плановую экономику, поэтому два слова о ней. В Советском Союзе была принята доктринальная схема абсолютизации государственной собственности и централизованного управления буквально всем — такой метод с точки зрения эффективности государственного управления нельзя назвать ни рациональным, ни оптимальным.

В большой сложной системе делегирование части управленческих полномочий на места, в том числе в негосударственный сектор экономики, целесообразно — и именно так устроена наша система. Она не догматична: типа истребим всю частную собственность и наступит счастье. Уже пробовали, но счастье не наступило. Наше конструирование основано на решении оптимизационной задачи. В большом пространстве факторов так устроить институты, механизмы, процедуры и функции, чтобы был максимальным общий эффект, всеобщее благо страны. Есть математические формулы, которые это всеобщее благо собирают по множеству показателей общественного блага, таким как народосбережение, продолжительность жизни, уровень жизни, рождаемость, смертность и так далее, далее и далее. Поэтому это действительно системное конструирование успешного будущего устроения нашей страны.

1. Государство прогнозирует, планирует развитие страны и управляет им в соответствии с целями России.

Цели России в конституции конституированы, заданы. Какими они будут в конкретный момент будет определять государственная власть России на основании высших ценностей Российского государства.

2. Для обеспечения научной обоснованности прогнозирования, планирования и управления развитием страны государственные органы используют научно — экспертную поддержку государственного управления и создают в этих целях соответствующие институты.

Должен сказать, что за многие годы нашего конструирования нового шанса для России мы создали и апробировали работу мозгового центра, обеспечивающего работу высшей власти и президента в стране. Каков будет этот научный экспертный центр, каковы будут его методики и методологии, каковы будут многодисциплинарные научные подходы, мы не просто знаем, мы это уже создавали и способны воссоздать вновь после прихода к власти. Впервые такой научный экспертный мозговой центр при высшем органе государственной власти страны я пытался создать еще в Верховном совете СССР, эта попытка реализовывалась при взаимодействии с оборонной наукой, носительницей серьёзных научных методов моделирования.

3. Результаты государственного прогнозирования и планирования развития России используются при принятии (издании) доктринальных правовых актов, их отмене или внесении в них изменений, принятии бюджетов всех уровней, иных решений в области государственного управления.

Иными словами, государственное управление будет с мозгами, с совестью и ответственностью за результат.

4. Государственные прогнозы, планы и программы развития России разрабатываются для государства в целом, для отдельных общественно и государственно значимых сфер, отраслей экономики, для субъектов России и федеральных округов, исходя из необходимости согласованного развития отдельных регионов, отраслей и государства в целом, комплексного анализа демографической ситуации,научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения России, состояния природных ресурсов и иных факторов, перспектив их изменения. Государственные прогнозы, планы и программы развития являются открытыми и подлежат обязательному опубликованию.

Что по ельцинской конституции сейчас опубликовано? Стратегия 2020, которую уже даже в мусорной корзине не найдешь, да и сколько туда же планов, национальных проектов и прочей имитации под видом стратегий уже сгрузили.

5. Государственные прогнозы, планы и программы развития формируются на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы в соответствии с федеральным законом.

Стратегическое и оперативное среднесрочное и текущее управление должно осуществляться по планам, которые должны быть самосогласованы друг с другом. Народ и каждый человек должны знать, куда идет страна, что в головах верховодителей, что они понимают и думают, что они планируют. Народ имеет право это знать, и именно об этом данная норма.

6. Прогнозы развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития и разрабатываются в нескольких сценарных вариантах с учетом вероятного воздействия внутренних и внешних политических, социальных, экономических, экологических и иных факторов.

Совершенно ясно, что без научной поддержки, без многодисциплинарного моделирования, в том числе с использованием точных наук, математических методов это опять будут хотелки-желалки, произвол и так называемая «вертикаль власти».

7. Исходя из прогнозов и планов уполномоченные государственные органы формируют программы развития, содержащие проекты управленческих решений.

8. Итоги реализации федеральных программ развития за истекший год представляются Правительством России Президенту России и в палаты Народного собора России, высшим исполнительным органом субъекта России в законодательный орган субъекта России не позднее февраля текущего года и публикуются для всеобщего сведения.

Статья 146. Сбалансированность интересов при подготовке, принятии и реализации государственных управленческих решений

Помните важнейший теоретический базовый принцип нашей будущей России, принцип государственно-народного взаимодействия, общественной жизни — знание и учет всех законных интересов всех законных групп интересов. Здесь почти та же формула, только на более формализованном языке: интересы всех и каждого. Всех, как целостного народа, общества и каждого, как индивидуальности, как личности, человека, гражданина.

1. Государство при подготовке управленческих решений в равной мере уважает интересы большинства и меньшинства, государственные, общественные и личные интересы и обеспечивает их реализацию в балансе друг с другом, в том числе перераспределяя имеющиеся и создаваемые общественные блага.

Эта норма корреспондирует еще с одним теоретическим базовым принципом — социализацией частной собственности, по которому она будет служить не паразитарным вожделениям собственника, а его здоровым интересам, интересам наемного труда, общества в целом и государства.

2. Государство гарантирует благо всего населения, групп интересов и каждого человека при принятии и реализации управленческих решений.

Вместо лоббирования, коррупции, в том числе политической коррупции будут работать государственные механизмы, опирающиеся на научный мозговой центр поддержки проектирования государственных управленческих решений. Лучшие силы Академии наук, отраслевых институтов будут инкорпорированы в эту деятельность. Но не в режиме административной подчиненности — Академия наук России вновь станет самоорганизующимся органом, — а в режиме государственного заказа-подряда со всеми взаимными обязательными и ответственностью.

3. Россия при разработке, принятии и реализации управленческих решений уважает и учитывает интересы других государств, их народов и граждан, если это не наносит ущерба интересам граждан России, Народа России и государства.

Много норм нашей Конституции, которые гарантируют и подстраховывают опасность, поразившую нашу страну при путинизме — это превращение страны в страну изгой, когда «все в мире неправы, только мы правы», а такого просто не бывает.

Статья 147. Эффективность государственного управления

1. Государство обеспечивает подготовку и отбор наиболее квалифицированных, нравственных и обладающих безупречной репутацией лиц для замещения государственной должности и должностей государственной службы в соответствии с законодательством России.

Мне часто задают вопрос: а где вы таких людей найдете? Они уже все за границу уехали или мутировали в корыстолюбцев, коррупционеров или бандитов. В 146 миллионов нашего народа талантов и самородков, замечательных людей много, несмотря на то, что немалое их число и правда уехало за рубеж. Наше будущее государство построит систему обнаружения, поддержки, выращивания, социальных лифтов для талантливых людей, будут специализированные школы для талантливых ребятишек, будут системы тестов, отбора и собеседований со способными молодыми людьми в разных сферах, им будут даны возможности для продвижения. И я совершенно уверен, да я вижу этих людей, что наш народ такой кадровый корпус сформировать сможет.

2. Государство ведет мониторинг эффективности государственного управления путем сопоставления установленных целей развития (в том числе целей России) и его фактических результатов, обеспечивает обязательную и публичную периодическую отчетность исполнительных государственных органов и их должностных лиц, по итогам которой законодательные государственные органы и группы интересов, общественные объединения вправе инициировать привлечение их к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей.

Эта норма привнесет в нашу Россию то, чего ей сейчас категорически не хватает — понятие эффективности государственного управления. Мы в научной дискуссии полемизируем с либералами из Высшей школы экономики, с диверсантами, которые подсовывают стране недостоверные теории типа постиндустриальной экономики. Полемизируем следующим образом: они ведь эффективность государственного управления пытаются измерять, как в коммерческом киоске, по стоимости федеральных средств для достижения каких-то целей. Но это подход тупиковый, потому что принципы экономической деятельности бизнеса не тождественны принципам государственной управленческой деятельности. У государства есть цели неприбыльные, а расходные, так же как фундаментальная наука — это не источник коммерческого заработка.

У государства есть цели, которые измеряются не в долларах, а в человеческих жизнях, в индексе развития человеческого потенциала, социальных задачах, задачах развития, задачах стартапов, которые рискованны и могут и не принести результата. В задачах построения геополитического союзничества, за которое надо платить, а не убивать его по цене за газ — чем либералы при путинизме и занимаются. Наше определение эффективности государственного управления теоретически иное — это задание цели развития, как это было описано, и соотнесение результата развития с целями. То есть эффективность это степень достижения поставленной цели и именно так будет определяться эффективность государственного управления в будущей России.

Статья 148. Противодействие коррупции

В ельцинской конституции нет ни слова об этом и понятно почему: коррупционеры писали конституцию для коррумпированного государства и преуспели в создании такого государства. Путинская Россия в мировой табели о рангах по коррупционности занимает 138 место из 203 возможных, а в 2000 году, когда Путин впервые стал Президентом России, она была на восемьдесят втором месте. «Прорыв» и «достижения» тут очевидны.

Именно потому, что коррупция — это постоянно действующая угроза здоровому государству, мы ввели в конституцию такую статью.

1. Государственные служащие и лица, замещающие государственные должности, не вправе использовать свои полномочия для неправомерного обогащения, подменять государственные и общественные интересы более узкими групповыми и личными интересами, совершать иные коррупционные деяния.

Может быть не все заметили, но здесь есть принципиальная новация в понимании коррупции. Сейчас её понимают почти исключительно как взяточничество, но видов коррупции целых пять — есть кадровая коррупция, есть бытовая коррупция, а есть так называемая политическая коррупция, которая в этой норме упомянута. Нельзя подменять государственные и общественные интересы более узкими групповыми и личными интересами, выражаются ли эти интересы в рублях или в коттеджах или в дороге, которую министр к своей даче построил за счет военнослужащих и армейского бюджета и тому подобное. Или такие подмены, в результате которых народ начинает травиться пальмовым маслом, а кто-то начинает обогащаться, кто-то концентрирует банковскую сферу в руках своей родни и так далее. Поэтому это серьезное привнесении в будущий механизм искоренения рекордов, которые путинизм стране поставил по части коррупции.

2. Коррупционное деяние наказывается в соответствии с законодательством России.

3. Государственные служащие и лица, замещающие государственные должности, не должны допускать конфликта государственных, общественных и личных интересов, совершать поступки, порочащие репутацию или причиняющие ущерб государству, порочащие их честь, достоинство и репутацию и ставящие под сомнение их профессиональные и моральные качества.

Вот в Совете Федерации арестовали сенатора, возможного убийцу, а народ уже анекдот сложил: вы представьте, как выдохнули сенаторы в зале заседания Совета Федерации под руководством Валентины Ивановны Матвиенко, когда поняли, что пришли не за ними! Еще одна новация в будущей правовой системе России, о которой следует упомянуть. Замещение государственных должностей будет отягощающим обстоятельством статьи Уголовного кодекса за правонарушения и преступления. Не отмазкой будет, а наоборот, если ты государев человек, если ты слуга народа, с тебя спрос будет больше, а значит и наказующие санкции будут строже.

4. Для государственных служащих руководящих категории и лиц, замещающих государственные должности, вводится частичное ограничение права на неприкосновенность частной жизни в период замещения должности в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Это тоже новая вещь, я назвал её «колпак». В чем его суть? Если сегодня кто-тоберётся работать с государственной тайной, то подписывает согласие на ограничение некоторых гражданских прав — и это правильно с точки зрения сохранности тайны. Мы считаем теоретически обоснованным представление о том, что, если чиновник будет знать, что все возможности специальных органов по оперативно-розыскным мероприятиям применяются к нему в каждую минуту его повседневной жизни (в кабинете, в автомобиле, у любовницы, в самолете, в поезде, дома, на даче, у друзей — где угодно), то это станет для него важным предостерегающим от соблазнов фактором. Есть и иные факторы, которые содержатся в уже разработанной нами доктрине борьбы с коррупцией.

Есть интересное наблюдение, что при смене власти уровень коррупции снижается. И Путин, придя на замену Ельцину, порождал здоровые ожидания, которые отразились и на коррупционерах — уровень коррупции в этот момент резко снизился. Но потом, когда стало понятно, что новая метла метёт в ту же самую сторону, шанс был утрачен, уровень коррупции многократно вырос и мы скатились с не слишком успешного 82 места почти на «лидерское» 138 место в мире.

5. В России запрещается принимать нормативные правовые акты в интересах одной группы в ущерб интересам других групп.

За этой нормой появится шлейф антикоррупционного законодательства и государственных управленческих политик и практик.

Статья 149. Добросовестность и ценностные ориентиры должностных лиц исполнительных государственных органов

1. Государственный служащий, лицо замещающее государственную должность, исполняют свои обязанности добросовестно, на высоком уровне профессиональной подготовки, основываясь на принципах государственного управления.

Перечень принципов я уже зачитывал.

2. Поведение государственных служащих, лиц замещающих государственные должности, должно соответствовать высшим ценностям России, Конституции и законодательству России.

Можно спросить, а чем это отличается от тех прекраснодушных строк, которые были в советской конституции? Отличается тем, что за этими нормами мы уже спроектировали и видим систему, которая будет организовывать реальную жизнь. Подготовка кадров будет другой, будут другими федеральные государственные образовательные стандарты для подготовки госслужащих, станут другими принципы кадрового отбора, контроля деятельности государственных кадров, их результативности и эффективности, санкции, которым они будут подвергаться.

Поэтому верите вы или не верите, но наша группировка — команда сторонников Программы Сулакшина, разрастающееся в стране движение, которое пишет на своих знаменах «За новую Конституцию России, за ее новый облик, за новую жизнь народа, за новый строй, за нравственную, справедливую, трудовую, народвластную, русскую российскую идентичную Россию». Это движение мощно обеспечено и теоретической базой и проектным портфелем.

ПРОДОЛЖЕНИЕ СЛЕДУЕТ

Автор Степан Степанович Сулакшин — председатель Партии нового типа, д.полит.н., д.физ.-мат.н., профессор.

ПРЕДЫДУЩИЕ ЗАНЯТИЯ ЦИКЛА

Конституционные оппозиционные чтения. 1. Зачем нужна Конституция

Конституционные оппозиционные чтения. 2. С чего начинается Конституция

Конституционные оппозиционные чтения. 3. Высшие ценности России

Конституционные оппозиционные чтения. 4. Государство и религия. Безопасность и развитие

Конституционные оппозиционные чтения. 5. Права и обязанности человека и гражданина в России

Конституционные оппозиционные чтения. 6. Права и обязанности человека и гражданина в России. Часть 2

Конституционные оппозиционные чтения. 7. Народ России

Конституционные оппозиционные чтения. 8. Социальное устроение страны

Конституционные оппозиционные чтения. 9. Социальное и гуманитарное устройство России. Труд