Проект ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» несёт потенциал распада России

«Никогда такого не было — и вот опять»
В. С. Черномырдин

Сопредседатели рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации (трансформировавшейся в рабочую группу по мониторингу реализации конституционных изменений) сенатор Андрей Клишас и председатель Комитета Госдумы по госстроительству и законодательству Павел Крашенинников 16 декабря 2021 г. внесли в Государственную Думу проект федерального закона № 40361–8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Утверждается, что «документ разработан в целях обеспечения реализации принципа единства системы публичной власти, повышения эффективности органов местного самоуправления и укрепления их финансовой обеспеченности». Но так ли это? Совершенствует ли эта законотворческая инициатива организацию местного самоуправления или, наоборот, разрушает?

Предлагаем выводы из экспертного анализа проекта этого ФЗ, выполненного к.э.н. Сергеем Владимировичем Вобленко.

1. ИГНОРИРОВАНИЕ ПРИНЦИПОВ «ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ» И «ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО СООТВЕТСТВИЯ»

Существует 3 качественно разных объективных видов публичных потребностей жизнедеятельности местных сообществ. Условно назовём их «городская жизнь», «сельская жизнь», «координация городских и сельских интересов и разрешение противоречий между ними».

Публичные потребности жизнедеятельности разнообразны даже в границах одного субъекта РФ. Очевидно, что потребности, например, холодного водоснабжения жителей 500-тысячного города отличаются от таковых у жителей сельского поселения в 1000 человек. Поэтому они и называются «местные публичные потребности жизнедеятельности» сообщества людей.

Разнообразие местных потребностей делает экономически неэффективным их «централизованное» удовлетворение с уровня государства или субъекта РФ. Правительство субъекта РФ не сможет эффективно и своевременно организовать в каждом муниципалитете горячее водоснабжение, пассажирские перевозки, работу детских садов, утверждать наименования улиц и площадей, работу библиотек, содержать и ремонтировать муниципальный жилищный фонд. К сожалению, эту иллюзию воспроизводят чч. 2 и 3 ст. 32 проекта ФЗ.

Поэтому государство вынуждено делегировать самим жителям право и возможность самостоятельно решать что, каким способом, когда и в каком объёме удовлетворять. Для чего создаются 3 типа МСУ (местного самоуправления): МСУ городских поселений, МСУ сельских поселений и МСУ территориальных образований, объединяющих несколько городских и сельских муниципалитетов.

Это — основа организации эффективной системы публичной власти.

На этой основе вырастает 4 тип МСУ — «городские округа», т. е. МСУ крупных городских населённых пунктов, являющихся промышленными, культурными, научными и административными центрами окружающей территории. Городской округ — город, со всеми типичными для города потребностями. Но к ним добавляются ещё и полномочия (задачи), связанные с функциями крупного промышленного… центра.

Политическая ценность и эффективность МСУ для государства заключается именно в способности учесть многообразие местных потребностей жизнедеятельности людей и коротком времи отклика на изменение этих потребностей. Этим МСУ разгружает государство от текучки и позволяет сосредоточиться на главных проблемах. Как только законодатель пытается для себя «упростить» управление и начинает безудержно укрупнять муниципалитеты, мешая городскую и сельскую жизнь в одних границах, да ещё и отдаёт часть типичных местных проблем на региональный уровень, эффективность МСУ стремится к нулю.

Аксиома: если руководитель фирмы делает за уборщицу её работу, у фирмы нет ни руководителя, ни уборщицы.

2. ВМЕСТО СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ — АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПОДЧИНЕНИЕ ОРГАНОВ МСУ ОРГАНАМ ГОСВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ И НЕПОДКОНТРОЛЬНАЯ МЕСТНЫМ СООБЩЕСТВАМ РЕГИОНАЛЬНАЯ ГОСВЛАСТЬ

2.1. Проект ФЗ трактует систему публичной власти исключительно как систему органов власти (прямое противоречие ст. 3 Конституции РФ — неправомерное ограничение осузествления гражданами функции источника и носителя публичной власти).

Участие граждан в решении ВМЗ сведено к немногочисленным формам, реализация которых не имеет госгарантий регулярности, существенности, публичности, прозрачности и законности.

2.2. В свою очередь, модель «публичная власть = система органов госвласти и органов МСУ» также реализована с существенными внутренними противоречиями.

2.2.1. Взаимоотношения органов власти в рамках единой системы публичной власти сводятся к прямому административному подчинению органов МСУ органам госвласти субъекта РФ (нарушение ст. 12, 132 /ч. 3/ Конституции РФ).

Пример 1 (статьи 19, 21 проекта ФЗ):

— глава муниципалитета (совмещающий должность главы администрации) может быть избран из кандидатур, предложенных Губернатором (процедура отбора кандидатов и процедура «предложения» в проекте ФЗ не прописаны — коррупциогенный фактор);

— полномочия главы муниципалитета (совмещающего должность главы администрации) могут быть прекращены досрочно по мотивам «утраты доверия губернатора» (правда, в проекте ФЗ написано «Президента», что, скорее всего, опечатка); процедура не прописана (коррупциогенный фактор);

— при выдвижении депутатами представительного органа муниципалитета инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку, они обязаны уведомить губернатора;

— рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта РФ (процедура представления и учёта этого мнения чётко не прописана — коррупциогенный фактор «широта дискреционных полномочий»);

В целом такая конструкция противоречит ст. 6 (ч. 1) ЕХ МСУ.

Пример 2. Части 16 и 17 ст. 22 («Местная администрация») проекта ФЗ предписывают Представительному органу муниципалитета структуру местной администрации, в состав которой могут входить (как правило) территориальные органы и функциональные органы (коррупциогенный фактор — принятие нормативного акта за пределами компетенции).

Пример 3. Часть 2 ст. 32 проекта ФЗ закрепляет (термин не определён, процедура не описана) за органами МСУ «перераспределённые» полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения, которые «… исполняются органами государственной власти субъекта РФ» (часть 3 ст. 32).

2.2.2. Проект ФЗ предлагает скудный набор административно-принудительных форм взаимодействия органов госвласти субъекта РФ и органов МСУ: выполнение указаний госорганов и делегирование госполномочий. Зато формы наказания органов и должностных лиц МСУ отличаются многообразием и тщательностью прописанных процедур.

Игнорируется:

— позиция КС РФ, допускающего вмешательство органов госвласти в дела МСУ исключительно через судебные решения (п. 2.1 Пост. КС РФ от 01.12.2015 № 30-П);

— позиция КС РФ о возможности и необходимости договорного взаимодействия органов госвласти и МСУ при решении ВМЗ или задач государства;

— ст. 9 ЕХ МСУ, обязывающая проводить процедуры согласования с органами МСУ по финансовым вопросам.

2.2.3. Проект ФЗ не содержит конкретных форм и видов ответственности органов МСУ перед населением, физическими и юридическими лицами (коррупциоогенные факторы «широта дискреционных полномочий» и «отсутствие или неполнота административных процедур»).

Местная власть ответственна исключительно перед государством. Ответственность наступает в любых случаях, без учёта реальных обстоятельств: МСУ виновно всегда, даже если государство, например, не выполняет своих финансовых обязательств перед местными бюджетами (коррупциогенные факторы «выборочное изменение объёма прав» и «отсутствие или неполнота административных процедур»).

При этом вопрос об ответственности государства и/или субъекта РФ перед местным сообществом, как элемент демократической организации публичной власти, даже не ставится (коррупциогенные факторы «выборочное изменение объёма прав» и «отсутствие или неполнота административных процедур»).

2.2.4. Проект ФЗ не предполагает контроля местного сообщества и/или органов МСУ за деятельностью органов госвласти на территории «своих» муниципалитетов (см., например, совокупность норм ст. 3 /ч. 1 и 4/ Конституции РФ, п. 3 Пост. КС РФ от 02.04.2002 № 7-П, Указов Президента РФ от 07.05.2012 № 596, № 601).

Например, формами контроля «снизу», от местных сообществ, могут быть:

1) право 1/3 муниципальных образований и/или Совета муниципальных образований субъекта РФ возбуждать перед Президентом РФ вопрос о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в случае систематического нарушения законных прав населения на самостоятельное осуществление МСУ (ст. 3 и 130 Конституции РФ);

2) обязательная ежегодная оценка населением результативности деятельности высшего должностного лица субъекта РФ и представительного (законодательного) органа субъекта РФ Советом муниципальных образований данного субъекта РФ, в т. ч. конкретные формы и механизм ответственности госорганов и должностных лиц в случае неудовлетворительной оценки;

3) ежегодный контроль населения за соблюдением органами госвласти субъекта РФ конституционных прав и свобод человека и гражданина (например, в форме заслушивания и оценки отчёта Губернатора субъекта РФ на Съезде муниципальных образований);

4) обсуждение на Съезде муниципальных образований программ кандидатов в Губернаторы субъектов РФ (как публичный, прозрачный и понятный населению механизм реализации ст. 22 ФЗ от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ»).

3. ПРОБЛЕМЫ НИЗКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ МСУ, КОТОРЫЕ НЕ РЕШИЛ ПРОЕКТ ФЗ О МСУ

Проблема 1. Необходимо сформировать модель «поселенческого» муниципалитета с чётким перечнем «минимально необходимых» (с точки зрения обеспечения уровня и качества жизни жителей) ВМЗ. Перечень ВМЗ должен различаться для городских и для сельских поселений, потому что условия жизни здесь разные.

Проблема 2. Необходимо сформировать модель «территориального» муниципалитета с чётким перечнем «минимально необходимых» (с точки зрения обеспечения уровня и качества жизни жителей) межмуниципальных ВМЗ.

Все вопросы (задачи), которые останутся после решения проблем 2 и 3, по умолчанию становятся государственными полномочиями.

Проблема 3. Нормативно закрепить госгарантии и обеспечить баланс «полномочия МСУ ‑ ресурсы» по каждому из наборов ВМЗ.

Проблема 4. Поскольку субъекты РФ отличаются разнообразием социально-экономических условий (что отражает деление на Федеральные округа), предусмотреть в проекте ФЗ о МСУ возможность нескольких вариантов построения системы органов МСУ:

вариант 1: только «поселенческие» муниципалитеты, а на уровне территорий (типа районов) создаются органы госуправления субъектов РФ (для плотнозеселённых территорий);

вариант 2: «поселенческие» и «территориальные» муниципалитеты;

вариант 3: «поселенческие» и «территориальные» муниципалитеты, а также «районы» как уровень государственного управления.

Проблема 5. Нормативно закрепить конкретные и понятные населению критерии законности и экономической целесообразности делегирования отдельных госполномочий.

Исключить саму возможность «добровольного» участия органов МСУ в осуществлении не переданных им государственных полномочий (ст. 34 проекта ФЗ). Во-первых, практики знают, как Прокуратура трактует понятие «возможность» и «вправе». Во-вторых, это лазейка для фактической передачи МСУ нефинансируемых федеральных (региональных) госполномочий.

Запретить дополнительное использование муниципальных ресурсов для исполнения переданных (и не переданных) госполномочий, кроме вопросов соцподдержки населения /см. п. 4.3 Пост. КС РФ от 29.03.2011 № 2-П/. Такая практика нарушает принцип соответствия полномочий ресурсам и скрывает фактическое перераспределение муниципальных ресурсов в пользу государства.

4. ОТКАЗ ОТ ПРИВЯЗКИ ВМЗ К РЕАЛЬНЫМ ПОТРЕБНОСТЯМ ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Статья 9 проекта ФЗ вводит 2 вида муниципалитетов: городские округа и муниципальные округа. А статья 32 (ч. 1) устанавливает для них единственный общий перечень ВМЗ. При этом состав ВМЗ и их содержание не отражает реальных потребностей жизнедеятельности ни горожан, ни селян — всё собрано в одну кучу и максимально обезличено.

5. ПРОВАЛ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ ДО 2028 Г. (СТ. 88 ПРОЕКТА ФЗ О МСУ)

Проект ФЗ запускает коренную ломку (уже не реформу, а революцию) системы МСУ по всей стране при одновременной перестройке системы госорганов субъектов РФ.

Ситуация, когда старая система госорганов субъекта РФ и органов МСУ уже сломана, а новая ещё не заработала в полную силу, называется провалом эффективности.

Проблема усугубляется управленческими ошибками, заложенными в ст. 88 проекта ФЗ:

— делегирование преобразований на усмотрение субъектов РФ, при этом игнорируется неравномерность их социально-экономического развития, которая повлечёт неравномерность развития МСУ и спровоцирует в системе публичного управления разнонаправленные процессы и конфликты, расшатывающие единство публичной власти; создание же общенационального координационного центра, который мог бы снять эту проблему, не предполагается;

— отсутствие конкретного поэтапного плана преобразований, механизма финансирования процессов перестройки, оценки рисков и страховочных мер; отсутствие государственных гарантий защиты интересов муниципальных служащих городских и сельских поселений, муниципальных районов (а это более 19 тыс. муниципалитетов).

В практике публичного управления Российской Империи (например, Екатерина Великая) серьёзные преобразования старались развести по времени и проводить последовательно, а не параллельно, при решающем участии центральной власти и её жёстком контроле (при необходимости — принуждении) за сроками, ходом и результатам преобразований.

Совокупный результат 1‑5. Отдаление реальной власти от жителей, ухудшение качества жизни на местах и окончательная потеря общественного доверия к власти.

ОБЩИЙ ВЫВОД

1) Концепция проекта ФЗ отменяет конституционную модель МСУ. Нормы проекта содержат многочисленные нарушения ст. 12, 130, 132 Конституции РФ, Европейской хартии МСУ и решений Конституционного суда РФ.

2) Нормы проекта ФЗ отдаляют публичную власть от граждан, делают их участие в МСУ предельно формальным, несущественным и зависимым от усмотрения органов МСУ. Что противоречит статьям 3, 130 Конституции РФ.

3) Проект ФЗ предполагает в течение длительного срока (до 2028 г.) одновременное реформирование системы органов госвласти субъекта РФ и системы МСУ. При этом не планируется создание единого координационного центра, разработки единого согласованного по срокам и финансам плана преобразований. Внедрение проекта ФЗ полностью оставлено на усмотрение субъектов РФ.

Такой подход порождает риски нарушения стабильности и снижения эффективности публичного управления.

Снять проект ФЗ с обсуждения Думой.

Сергей Вобленко

СКАЧАТЬ ПОЛНЫЙ ТЕКСТ ИНИЦИАТИВНОГО АНАЛИЗА ПРОЕКТА ФЗ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЕДИНОЙ СИСТЕМЕ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ»

Автор Сергей Владимирович Вобленко — к.э.н.; действительный член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, 1-й зам. мэра г. Рязани по экономике и финансам (1990), Председатель Рязанского городского Совета (1991–1993), член Редакционной комиссии Конституции РФ (1993), член Совета Общественной палаты при Президенте РФ (1993), помощник члена Совета Федерации, губернатора Рязанской области по вопросам местного самоуправления (1993–1995), эксперт и руководитель рабочих групп проектов ТАСИС, ОБСЕ, «Новая Евразия» в России, Беларуси, Украине, Кыргызстане.

+7-(910)-908-11-33

http://emsu.ru/voblenko/