Как работает европейская демократия

В Евросоюзе сложная система власти, и парламент — единственный орган, который формируется на прямых выборах. Полномочия национальных правительств ограничены, за разные сферы в политике отвечают еврокомиссары. Как управляется эта система? Правда ли, что все решают бюрократы? О чем спорят европейские депутаты? Тайга.инфо продолжает рассказывать о новейшей истории ЕС.

Первый текст из цикла новосибирского публициста и политика Дмитрия Холявченко был посвящен краткой истории формирования Европейского союза и основным проблемам европейской политики. Второй текст — обзор главных вызовов, оказавших влияние на выборы в Европарламент. Третий — анализ политического устройства Евросоюза и партийно-политического спектра.

Как управляется Евросоюз

В Евросоюзе сложная многоуровневая система власти. Чаще всего говорят об уровне ЕС, уровне национальных правительств и местном самоуправлении. Однако не нужно забывать, что некоторые государства — Германия, Австрия, Бельгия — официально имеют федеративное устройство. А другие — Испания, Италия, Соединенное королевство — являются федерациями-де-факто. Кроме того, в последние годы постепенно процессы федерализации в той или иной степени охватывают Францию, Португалию, Нидерланды, Румынию. В других же странах Евросоюза децентрализация полномочий часто происходит путем их передачи на муниципальный уровень.

Поэтому, когда мы рассматриваем любые схемы распределения полномочий между Европейской комиссией и национальным правительством, то надо иметь в виду, что не все полномочия, указанные в этой схеме в качестве полномочий страны-члена единой Европы, непосредственно осуществляются правительством этой страны. Так, в Испании или Италии заметная часть из них передана на уровень автономных сообществ в Испании и областей в Италии, которые по факту являются субъектами федерации в этих странах. Еще какая-то доля задач и бюджетных средств передана на более низкий уровень — уровень провинций. И заметную часть полномочий осуществляют муниципалитеты — коммуны, общины и так далее.

Но ситуация может быть и еще сложнее. Например, в Бельгии вообще создана уникальная федеративная система, где подавляющая часть вопросов решается не на уровне правительства королевства, а передано другим правительствам. Причем большинство социально-экономических вопросов решается на уровне правительств трех суперрегионов, на которые поделена Бельгия — правительство Фламандии, правительство Валлонии и правительство города Брюсселя. А социокультурные вопросы переданы другой системе правительств — правительств языковых сообществ — фламандского, которое работает на территории Фламандии и Брюсселя, французского, которое занимается аналогичными вопросами в Валлонии и Брюсселе, и немецкого, которое действует на немецкоговорящем востоке Валлонии. Правительство Фламандии и фламандского языкового сообщества слились в одно, и получается, что теперь на территории Бельгии действует, помимо национального, еще пять правительств, решающих вопросы общегосударственного уровня.

Подобная ситуация не исключение. Есть комарки в Испании, границы которых очень часто не совпадают с границами провинций и автономных сообществ. Но они при этом могут концентрировать ряд функций, относящихся в большинстве случаев к муниципальному уровню и существующих параллельно с государственной властью. Есть провинции в Италии, которые, обладая даже большими функциями, включая право на формирование и финансирование местной полиции, еще и включены в административную систему страны: Итальянская республика — области — провинции — коммуны.

Другую сторону, связанную с управлением в рамках европейской интеграции, представляют еврорегионы. Территории, расположенные обычно на границе государств, в рамках которых максимально снимаются любые административные и организационные барьеры в тех сферах, для координации которых создавался еврорегион. В последние годы складывается тенденция, что управление еврорегионом осуществляется не только на базе имеющихся органов власти входящих в него территорий, но и отдельными постоянными органами, в том числе финансово независимыми от национальных и муниципальных властей.

В такой сложной системе властных полномочий важнейшим вопросом административного существования Евросоюза становится вопрос о полномочиях разных уровней власти.

К исключительным полномочиям Евросоюза относятся денежная, торговая и таможенная политика, политика в области конкуренции и сохранения морских биологических ресурсов. Эти вопросы лежат исключительно в компетенции Европарламента и Еврокомиссии, и никакие выборы в парламенты европейских стран не в состоянии что-то в этих сферах изменить.

Кроме того, существует огромный блок совместной компетенции стран-участников и единой Европы: транспорт, энергетика, безопасность, сельское хозяйство и рыболовство, проекты еврорегионов, общеевропейский рынок, защита потребителей и некоторые другие. По этим вопросам полномочия национальных правительств сильно ограничены и не могут быть осуществлены без согласия Евросоюза.

УРОКИ ЕВРОПЕЙСКИХ ВЫБОРОВ. МИГРАНТЫ, СЕПАРАТИЗМ И BREXIT

Поэтому представить политику европейских стран только как совокупность политических или даже только электоральных процессов на национальном уровне, но без европейских выборов и общеевропейской политики, невозможно. Пренебрежительное отношение очень многих российских аналитиков к общеевропейской политике и выборам в Европарламент носит инерционный характер. С каждым десятилетием роль этого органа увеличивалась. И сейчас мы впервые стоим на пороге того, чтобы увидеть на примере выборов в Европарламент полноценный срез всех европейских политических сил и полный спектр настроений и идей, которые вынесены на уровень единой Европы не только ради самопрезентации и дискуссии, а для решения конкретных проблем.

Но необходимо иметь в виду, что решать эти проблемы только через Европейский парламент с точки зрения законодательства невозможно.

На общеевропейском уровне существуют семь институтов, которые делят между собой полномочия по всем ветвям власти. Три из них — Суд Европейского союза и Европейская счетная палата, расположенные в Люксембурге, и Европейский Центробанк со штаб-квартирой во Франкфурте-на-Майне, действуют каждый в своей сфере и достаточно независимы от других. Четыре же остальные — Европейский парламент, Совет Евросоюза, Европейский совет и Европейская комиссия — вписаны в сложнейшую систему взаимоотношений. Европейский парламент — самый демократический из них с точки зрения принципа формирования.

С учетом того, что законодательные функции в Евросоюзе осуществляет не только Европейский парламент, но и Совет Европейского союза (или Совет министров Евросоюза), в который входят 28 министров (по одному от каждой страны участницы), любое решение Европарламента утверждается неизбираемым органом, выполняющим функции верхней палаты парламента. Министры, входящие в Совет Евросоюза, меняются в зависимости от сферы, в которой принимается решение.

Кроме того, законодательным органом по факту также является и Европейская комиссии — то есть правительство Евросоюза, состоящее из 28 еврокомиссаров (по одному от каждой страны-участницы), которые курируют то или иное направление общеевропейской государственной политики. Только Еврокомиссия обладает исключительным правом законодательной инициативы. Европейский совет предлагает кандидатуру на пост председателя Еврокомиссии, которого утверждает Европарламент. А потом Европейский совет с согласия председателя Еврокомиссии назначает еврокомиссаров, и весь состав Еврокомиссии утверждается Европарламентом. Именно в подчинении Еврокомиссии находится огромное количество комитетов, осуществляющих исполнительную власть в Европе посредством бюрократии.

Функции коллективного президента Евросоюза выполняет Европейский совет, который состоит из глав государств или глав правительств стран-членов Евросоюза и их заместителей, которыми в Европе, как правило, являются министры иностранных дел. Также в состав Европейского совета входят председатель Еврокомиссии и председатель (или президент) Европейского совета, которого выбирают члены Европейского совета на 2,5 года.

На практике выходит, что Европарламент не может повлиять на состав Европейского совета и Совета Евросоюза, которые комплектуются бюрократическим путем по результатам выборов на национальном уровне. Но при этом имеют прямое влияние на состав Еврокомиссии. Также Европарламент может в любой момент распустить правительство единой Европы. Однако решение Европарламента нуждается в одобрении еще и Совета Евросоюза, и только после этого вступает в силу.

В отличие от других высших институтов Европейского союза, Европарламент формируется не путем пропорционального делегирования членов странами-участницами, а путем прямых выборов. Однако сам формат выборов в Европарламент обладает рядом принципиальных особенностей.

Во-первых, каждая страна получает определенное количество мест по квоте, которая не в полной мере соответствует доле страны в населении Евросоюза. Так, некоторые малые страны — Эстония, Кипр, а, особенно, Мальта или Люксембург — избирают на душу населения депутатов Европарламента заметно больше, чем Германия или Франция.

УРОКИ ЕВРОПЕЙСКИХ ВЫБОРОВ ДЛЯ РОССИИ. ЧАСТЬ 1

Во-вторых, выборы в Европарламент в каждой из стран проходят по пропорциональному принципу. Только в шести странах из 28 существуют избирательные округа. В остальных вся страна представляет собой единый избирательный округ. Из-за этого соотношения избранных депутатов от разных партий на европейских и национальных выборах принципиально отличается — при сходном проценте полученных голосов. Особенно в тех странах, где на национальном уровне сложилась мажоритарная система. Соответственно, пропорциональная система в таком политически конкурентном регионе мира, как Европа, формирует многопартийность очень высокого уровня. И важнейшими принципами демократии становятся консенсус и компромисс.

В-третьих, в Европарламенте фракции представляют не то или иное государство, а системы взглядов и ценностей, построенных на идеологических принципах. То есть общеевропейские партии. Причем эта ситуация характерна и для евроцентристов, и для евроскептиков, которые реализуют на европейском уровне свои политические цели.

Сейчас в Европарламенте 751 депутат. Последние выборы прошли в мае 2019 года, и явка впервые в этом веке превысила 50%. Огромную роль здесь сыграли крупные потрясения — Brexit, обострившиеся проблемы миграции и евробюрократии, а также понимание со стороны европейцев того, что теперь значительно больше вопросов, касающихся их повседневной жизни, решается на общеевропейском уровне. Также сыграло свою роль укрепление идейных и организационных позиций европейских партий, которые оказались способными сформулировать послание к избирателям, опирающееся на осознание важности общеевропейской политики. Как в позитивном, так и в негативном ключе.

Политический спектр европейских партий

Обычно для визуализации партийно-политического спектра достаточно двух базовых измерений — отношение к демократии и отношение к экономике. То есть партии располагаются в соответствии со своими позициями по соотношению демократии и авторитаризма (приоритета или защиты прав и свобод человека, обеспечения безопасности граждан) в одной плоскости. И в зависимости от отношения к экономике, регулированию ее государством, налогообложению, приоритетам социальной защиты — в другой.

Чаще всего первая плоскость проявляется в отношении к проблемам мигрантов, когда более радикальные демократические силы придерживаются концепции открытой Европы, а более консервативные призывают к ограничению миграции по тому или иному критерию. На крайних полюсах этого спектра с одной стороны находятся чаще всего ультраправые неонацистские и неофашисткие партии, пропагандирующие национализм и расизм, а, с другой стороны, либертарианцы и анархисты, не признающие вообще никаких ограничений в перемещении людей.

Вторая плоскость именно для Европы долгие десятилетия была наиболее важной — это плоскость классического разделения на левых и правых. На социалистов — сторонников высоких налогов, высокого уровня социальной защиты, регулирования экономики, перераспределения богатства с целью достижения равенства и справедливости. И на либералов в экономическом смысле этого слова — сторонников низких налогов, низкого уровня социального обеспечения, максимально свободной рыночной экономики, неприкосновенности частной собственности, приоритетов развития бизнеса перед социальной защитой.

Характерным для современной европейской политологии является выделение категории центристов — то есть умеренных правых и умеренных левых. Но в таком случае необходимо, чтобы можно было анализировать их идеологические позиции, сразу делить центристов на левоцентристов и правоцентристов. Если партия в своей риторике использует противоречивое сочетание и социалистических, и либерально-экономических взглядов, то это показатель того, что она, скорее всего, популистская. Хотя существует вероятность того, что эта партия временно объединила людей с левыми и правыми взглядами ради какой-то общей цели, лежащей вне схемы «лево и право». Долгосрочное же существование в Европе политической силы, сформированной по идеологическому принципу big tent, невозможно из-за слишком большого опыта европейской демократии, который дает прививку от манипуляций.

Однако двух плоскостей для понимания европейской политики недостаточно, необходимо ввести еще несколько измерений. Важнейшие из них — измерение степени проевропеизма и евроскептицизма, соотношение между христианскими и секулярными ценностями, отношение к экологии и прогрессу. Давайте разберем их поподробнее.

Грани европейскости

Борьба между евроскептицизмом и сторонниками дальнейшего развития единой Европы достигла максимального за всю историю Евросоюза накала именно сейчас. Евроскептицизм не так однороден, как кажется, и не является только идеологией отрицания. Существует несколько вариантов евроскептицизма.

Во-первых, это правый, консервативный евроскептицизм, сторонники которого недовольны умалением роли национальных правительств, диктатом евробюрократии, перераспределением ресурсов от благополучных и эффективных стран Евросоюза к бедным и коррумпированным.

Во-вторых, это ультраправый евроскептицизм, во главу угла ставящий проблемы миграции, но не отрицающий и другие проблемы современной Европы, начиная от евробюрократии и заканчивая проблемой перераспределения ресурсов между богатыми и бедными странами.

В-третьих, это левый евроскептицизм, базирующийся на антиглобализме, контрэлитном протесте и энвайроментализме. Однако он может аккумулировать и профсоюзный протест против миграции.

Проевропеизм также не так прост. Между сторонниками европейской интеграции тоже существует серьезная внутренняя дискуссия, в центре которой лежат несколько проблем.

Первая проблема — это проблема дальнейшего расширения Евросоюза, которая заключается в том, что многие из оставшихся в Европе стран, которые еще не являются членами Евросоюза, имеют крайне низкий уровень развития, и расширение Евросоюза за их счет ослабит его экономически. Другой стороной этой проблемы является принципиальный компромисс внутри Евросоюза, что расширение за пределы Европейского континента невозможно. Так, в свое время получило решительный отказ во вступлении Марокко. Но, к примеру, остается проблема Турции, которая уже много десятилетий является официальным кандидатом на вступление. Однако ее вступление до сих пор невозможно как из-за жесткой позиции Турции по ряду вопросов, так и по причине страха европейских государств, которые пока не готовы принять страну с настолько емким внутренним рынком. И она сразу же разделила бы с Германией первое место по населению.

НЕИЗВЕСТНАЯ РУСЬ И СИБИРСКАЯ ИДЕНТИЧНОСТЬ

Вторая проблема — это комплекс вопросов, который вышел на первый план в связи с экономическим и финансовым кризисом в Греции. Неготовность многих — в том числе отстающих в развитии — стран Евросоюза уменьшать систему социальной защиты, удерживать государственный долг на приемлемом уровне, уменьшать расходы на вооружение ставит под сомнение возможность обеспечить стабильность экономики в общем рынке. Кроме того, ситуация с Грецией показала, что евробюрократия не является достаточно надежным фильтром, способным отследить заранее не только объективные факторы экономических рисков, но и банальную манипуляцию с национальной статистикой.

Третья проблема — это сама система управления Евросоюзом. Существуют респектабельные политические силы в объединенной Европе, которые полностью поддерживают дальнейшую европейскую интеграцию, но при этом высказывают большие сомнения. Сомнения в том, что эта интеграция будет эффективной при такой малой доле решений, которые принимаются представительными демократически избранными органами, и такой большой доле решений, которые принимаются евробюрократией. Сторонники подобной точки зрения, декларируя на ценностном уровне необходимость расширения европейского единства, на практике часто смыкаются с евроскептиками в критике моделей решения конкретных вопросов.

Отношение к религии

Еще одним важнейшим измерением, которое необходимо разобрать для понимания сути европейского партийно-политического спектра, является пространство противостояния между христианскими и секулярными ценностями. Однако это вовсе не проблема противостояния между консерваторами и центристами или между правыми и левыми, как многим кажется. Это проблема разного формата реализации персональной ответственности.

Наиболее важны эти отличия в правой и правоцентристской части спектра, где существует значительное расхождение между христианскими демократами и либеральными демократами. Которое тем более заметно, что относительно социально-экономической сферы оба этих движения сходятся на приоритетах рыночной экономики, защиты частной собственности, низких налогах и сравнительно низком уровне социальной защиты. Корень же этого расхождения лежит в самой истории европейского общества.

Либеральные демократы всего спектра — от почти либертарианского и до социал-либерального — ориентируются в своих ценностях на достижения эпохи Просвещения, в результате которых свободный человек опирается на светский гуманизм секулярного общества, нуждающегося в образованном и культурном населении. Настолько культурном, что оно способно формулировать и следовать морально-нравственным нормам путем рационального выбора. В основе форматов реализации морально-нравственной стороны политики для либеральных демократов Европы лежат сциентизм, вера в институциональные основы функционирования общества, образование как основу воспитания человека и право на реализацию свободного выбора конкретного человека в социальной сфере, даже если это противоречит его природе.

Христианские демократы опираются в своей идеологии и практике политической работы на основы европейской христианской цивилизации, начиная от ценностей лежащей в основе современной науки европейской схоластики и заканчивая идейным богатством Реформации, Контрреформации и Ренессанса. В основе понимания происходящих в мире процессов для христианских демократов лежат религиозное чувство, традиционные христианские и семейные ценности, признание того, что не все происходящие процессы можно описать настолько рационально, что появится возможность ими управлять. В основе политики христианских демократов лежит принцип субсидиарности, базирующийся на уверенности в том, что политическая практика не может быть обеспечена только законом и институтами, но и зависит от традиций, конкретного человека и его природы.

Существует распространенное мнение, что либеральные демократы представляют лишь либеральные протестантские страны Европы, а христианские демократы — консервативные католические. Но это не так. Действительно, многие основные принципы христианской демократии были сформулированы в рамках социальной доктрины Католической церкви, а либеральная демократия чаще развивалась на севере Европы. Но в данный момент некоторые протестантские религиозные деятели зачастую транслируют гораздо более консервативные ценности, чем это в среднем принято в католических странах. А христианско-демократические партии сильны и в исконно протестантских государствах. Не говоря уже о том, что наибольший прорыв либерально-демократических партий в последние годы наблюдается именно в традиционно католических странах.

Также нельзя разделение между секулярной и христианской политической традицией относить только к правой части спектра. Да, в левой части партийно-политического спектра подавляющая часть политических партий придерживаются ярко выраженной секуляристской идеологии. Однако некоторая часть маргинальных христианско-социалистических партий все-таки существует.

«Зеленая» палитра

Наконец, третьей важнейшей плоскостью, определяющей европейский партийно-политический спектр, в последние десятилетия стала плоскость энвайронментализма — «зеленой» политики. Наибольшее значение эта плоскость имеет для левой и левоцентристской части политического спектра. Хотя существуют небольшие зеленые движения и в либеральном, и в консервативном, и в либертарианском, и, конечно, в ультраправом сегментах европейской политики.

Левые же и левоцентристские силы в Европе сейчас обычно разделяются на социал-демократические и «зеленые» партии. Общей для них является идея социальной справедливости, понимаемая как достижение социального равенства той или иной степени глубины через перераспределение национального богатства и государственное регулирование экономики. Еще один принцип — борьба с дискриминацией по полу, возрасту, расе, национальности, языку, половой ориентации — также лежит в основе идеологии обеих групп левых партий.

Однако есть и различия, преимущественно в сфере приоритетов текущей политики. Так, классические европейские социал-демократы видят в качестве одного из факторов достижения социальной справедливости постоянный социально-экономический прогресс. В то время как «зеленые» партии в качестве приоритета видят защиту окружающей среды. В зависимости от радикальности движения и конкретной ситуации в той или иной стране, защита окружающей среды и биоразнообразия может в значительной степени отрицать как постоянное увеличение уровня жизни людей, так и сам прогресс как таковой.

Во многих случаях радикальный энвайронментализм носит антикапиталистический и антиглобалисткий характер. Хотя все основные «зеленые» партии в Европе придерживаются ярко выраженной проевропейский позиции.

Также, касаясь левой и правой части партийно-политического спектра, необходимо подчеркнуть, что крайне правые и крайне левые в среднем отстоят от правых и левых партий гораздо дальше, чем правые и левые друг от друга.

На уровне общеевропейской политики крайне правые (неофашисткие и неонацистские партии) в большинстве случаев либо отрицают европейскую политику, либо тесно смыкаются с наиболее крайними евроскептиками националистического или антимигрантского толка. Что касается крайне левых (коммунисты, анархисты, троцкисты, экокоммунисты, антиглобалисты) то они чаще всего занимаются умеренную евроскептическую позицию и всерьез участвуют в европейской политике.

Таким образом, в европейской политике существует значительное количество партий, идеологическая позиция которых существенно отличается. В следующем тексте мы рассмотрим основные партии Европейского союза и их электоральную историю.

Дмитрий Холявченко