Расширение полномочий Госсовета вынудит руководство страны навести порядок в запутанной системе управления внутренней политикой. Значительная часть полномочий в этой сфере отойдет губернаторскому корпусу, что поставит под вопрос обоснованность дальнейшего содержания ряда кремлёвских чиновников. Но у них есть план, позволяющий остаться.
Принятый Госдумой в первом чтении законопроект о формировании и функциях Государственного совета делает более конкретным понятие «единая система публичной власти», которое летом 2020 года появилось в Конституции РФ. Госсовет вбирает в себя все федеральные, региональные и муниципальные властные структуры. Провозглашается, что Госсовет будет обеспечивать их «согласованное функционирование».
По сути, Госсовет должен стать структурой, которая не просто укрепляет вертикаль, а консолидирует все ветви исполнительной власти.
После вступления закона в силу обновлённый Госсовет получит расширенные полномочия. Исполнение одних, например, выработка предложений «по вопросам, связанным с определением приоритетных направлений и целей социально-экономического развития государства», будет определять повестку работы Правительства РФ. Реализация других (таких, как определение основных направлений внутренней политики и «обсуждение основных вопросов кадровой политики в Российской Федерации»), создаст ориентиры для региональных органов власти. Сегодня этой работой занимаются два подразделения Администрации президента (АП). Все последние годы они давали губернаторам указания, но к противоположной роли – исполнителей поручений, которые формулирует корпус губернаторов, – оказались не готовы.
От Чубайса до Кириенко
Администрация президента была создана в 1991 году вскоре после образования России как новой независимой страны. На протяжении длительного времени она выполняла в основном технические функции. Новый статус АП получила только после переизбрания Бориса Ельцина на второй срок. В 1996 году новый руководитель АП Анатолий Чубайс заявил о необходимости усиления её влияния на общественно-политические процессы и федеральную исполнительную власть. Благодаря его лоббизму в положении об АП появилась фраза, что она является государственным органом. И в дальнейшем эта формулировка была сохранена, несмотря на протесты оппозиции.
В 1996 году руководителем администрации президента Бориса Ельцина стал 41-летний Анатолий Чубайс.Фото: Кавашкин Борис/ТАСС
Ельцин выделил в структуре своей администрации территориальное управление, передав ему широкие полномочия по кураторству региональной политики. Его сотрудники занимались не только информационно-аналитической работой, отслеживая социально-политическую ситуацию на местах, но и обеспечивали взаимодействие главы государства с губернаторами и мэрами. Одновременно с этим управление получило право определять кадровую политику президента на местах.
В 2000 году президент Владимир Путин повысил статус управления, переименовав его в главное территориальное управление. Наступил «золотой век» подразделения АП. Оно получило право участвовать в подготовке проектов федеральных законов по вопросам госстроительства, совершенствования организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и формировать кадровый резерв на замещение государственных должностей на местах.
Но самым существенным полномочием подразделения стало содействие при проведении в регионах выборов и референдумов.
С этого времени в АП появился институт кураторов, с которыми губернаторы начали согласовывать свои наиболее существенные решения и назначения.
В 2004 году территориальное управление ликвидировали. В ходе реформы, проведённой бывшим заместителем главы АП Дмитрием Козаком, его место заняло управление внутренней политики (УВП). Оно не смогло стать полноправным преемником территориального управления. Реструктуризация отняла у него официальные полномочия по влиянию на предвыборный процесс и существенно ослабило его законотворческие права.
С лёгкой руки бывшего заместителя главы администрации президента Дмитрия Козака Главное территориальное управление было упразднено.Фото: Руслан Кривобок/РИА Новости
Начиная с 2008 года, функции УВП и вовсе начали размываться по другим структурам АП. Именно тогда бывший президент РФ Дмитрий Медведев создал управление по деятельности Госсовета, которому поручил организовывать деятельность новой совещательной структуры при главе государства. В последующие 10 лет управление по Госсовету выполняло в основном технические функции. Но всё изменилось в ходе очередной реформы в 2018 году, когда новый первый заместитель администрации президента Сергей Кириенко существенно расширил своё аппаратное влияние.
Внутриполитическая путаница
Одним из первых решений Сергея Кириенко стало продвижение Александра Харичева, возглавлявшего аппарат избирательного штаба Владимира Путина. Протеже замглавы АП перешёл с поста замначальника управления внутренней политики на должность руководителя управления по обеспечению деятельности Госсовета. Одновременно с этим последняя структура расширила полномочия – она получила право организовывать взаимодействие президента с экспертными организациями, вести мониторинг и анализ социальных процессов на местах.
Особый аппаратный вес управлению Харичева придали статус куратора губернаторских выборов и полномочия по согласованию их участников. Для их реализации Харичев усилил своё новое управление группой близких политтехнологов и социологов.
Управлению внутренней политики при этом отошло кураторство выборов в региональные парламенты, вопросы развития местного самоуправления и взаимодействие с партиями, в том числе по согласованию их предвыборных списков. УВП также продолжило работу с региональными органами власти на фоне того, что их избрание и оценка эффективности работы оказались в руках у команды Харичева.
Разделение полномочий привело к путанице и затяжному аппаратному конфликту между Харичевым (на фото справа) и начальником УВП Андреем Яриным (на фото слева).Фото: Александр Щербак/ТАСС, официальный сайт правительства Пензенской обл.
Разделение полномочий привело к путанице и неопределённости в ряде вопросов, которые породили затяжной аппаратный конфликт между Александром Харичевым и начальником УВП Андреем Яриным. Трения между ними неоднократно порождали слухи о скорой отставке то одной, то другой из противостоящих сторон. До сегодняшнего дня действующая конструкция внутриполитического блока сохраняла устойчивость. Но расширение полномочий Госсовета станет для неё более чем серьёзным испытанием.
Назад, в эпоху Ельцина
Проект закона о Государственном совете РФ не даёт ответов на все вопросы. В частности, остаётся непонятным, какими полномочиями будет обладать аппарат этого органа. Если он получит возможность самостоятельно вести подготовку к заседаниям Госсовета, взаимодействовать в ходе подготовки документов с экспертным сообществом и органами власти, то целесообразность дальнейшего существования управления по Госсовету АП в его нынешнем виде окажется под вопросом. Тогда руководству Кремля придётся рассмотреть вопрос о снижении его статуса до отдела либо слиянии с УВП. В результате может быть воссоздано территориальное управление, в котором будут сконцентрированы все функции по управлению регионами.
Руководитель Центра развития региональной политики Илья Гращенков напомнил «Октагону», что вопрос о целесообразности восстановления территориального управления Администрации президента в виде, в котором оно действовало в начале 2000-х годов, дискутируется на протяжении последних пяти лет. «Управление по обеспечению деятельности Госсовета было создано относительно недавно. И до сих пор остаётся непонятным, почему в список его полномочий вошли не только подготовка заседания Госсовета и работа с экспертными сообществами, но и проведение губернаторских выборов».
Илья Гращенков
директор Центра развития региональной политики
– Получается, что УВП вынуждено в послевыборное «мирное» время отвечать за решения, которые в ходе избирательных кампаний были приняты в рамках управления по Госсовету.
Илья Гращенков разделяет мнение источников «Октагона», что принятие закона о Госсовете вновь придаст давнему спору актуальность и может привести к реструктуризации АП.
– Понятно, что у Госсовета появится собственный аппарат, который будет самостоятельно готовить его заседания. Если ещё и полномочия по взаимодействию с экспертным сообществом вернутся в управление общественных проектов, то за управлением по Госсовету останется только подготовка электоральных кампаний. Тогда объединение управления по Госсовету и УВП в единое территориальное управление становится логичным шагом. Возникает вопрос: кто возглавит этот процесс? Несомненно, кто-то в результате победит, а кто-то останется не у дел.
Источники «Октагона» сообщают, что Александр Харичев в ходе аппаратных переговоров заявляет о готовности возглавить возрождённое территориальное управление.
При этом не так давно Харичев, по свидетельствам его окружения, не исключал и возврата в Росатом на более высокую должность, чем ту, которую он занимал до прихода в АП. Сейчас сотрудники Харичева разрабатывают два сценария для создания территориального управления. Первый – механическое слияние управления по Госсовету и управления внутренней политики, второй – вычленение из УВП всех функций по работе с регионами и передача их управлению по Госсовету, и остаётся только переименовать структуру. Во втором случае свои должности сохранят и Александр Харичев, и Андрей Ярин, но последний превратится из влиятельной фигуры в номинальную.
В случае успеха проекта новое территориальное управление АП получит возможность влиять на Госсовет через кураторство регионов в удобной для себя плоскости, когда главы этих регионов работают порознь «на земле», а не собираются вместе на площадке нового конституционного органа во главе с президентом.
