Правовой анализ законности контроля режима самоизоляции и массового тестирования москвичей

10 и 21 апреля 2020 года Мэром Москвы С.Собяниным были изданы Указы, соответственно, № 42-УМ и № 47-УМ. Этими указами были внесены изменения и дополнения в Указ от 5 марта 2020 года № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности». Изменения, в частности, коснулись того, что с 10 апреля 2020 года по отношению к гражданам с наличием новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) и совместно проживающих с ними лиц в целях контроля за соблюдением режима самоизоляции (изоляции) на дому по назначению медицинских организаций государственной системы здравоохранения города Москвы или в соответствии с постановлениями санитарных врачей стали применяться технологии электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации, в том числе с использованием технических устройств и (или) программного обеспечения.

С 22 апреля 2020 года граждан с подозрением на наличие новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), а также граждан с проявлениями острой респираторной вирусной инфекции и других острых респираторных заболеваний обязали соблюдать режим самоизоляции (изоляции) на дому, аналогичный режиму, применяемому для граждан с наличием новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV). Заявленные цели — контроль за соблюдением режима самоизоляции (изоляции) на дому по назначению медицинских организаций государственной системы здравоохранения города Москвы или в соответствии с постановлениями санитарных врачей посредством применения технологии электронного мониторинга местоположения гражданина в определенной геолокации, в том числе с использованием технических устройств и (или) программного обеспечения. При этом допускается передвижение указанных граждан только в целях получения медицинской помощи в медицинских организациях, в том числе с использованием транспортных средств на основании оформленного цифрового пропуска.

Таким образом, указами Мэра Москвы сначала в отношении граждан с наличием новой коронавирусной инфекции, а затем и в отношении граждан с подозрением на наличие инфекции, с проявлениями острой респираторной вирусной инфекции и других острых респираторных заболеваний стали применяться технологии слежения за их местоположением. Те же меры касаются и тех, кто совместно проживает с указанными выше гражданами. О чём идёт речь?

На сайте Мэра Москвы (www.mos.ru) размещена информация, в соответствии с которой, лечиться дома и соблюдать режим самоизоляции должны пациенты с лёгкой формой коронавируса и симптомами острых респираторных заболеваний. Для контроля за соблюдением режима самоизоляции таких пациентов используется мобильное приложение «Социальный мониторинг». Тем, кто проживает в одном жилище с больным, в самоизоляции необходимо провести 14 дней — инкубационный период болезни. И дополнительно 14 дней после выздоровления домашнего пациента. Если пациент направлен в больницу, самоизоляцию тем, кто проживает совместно с больным, необходимо соблюдать на протяжении 14 дней с момента последнего контакта. Тем, кто проживает совместно с пациентом с ОРВИ, разрешено выйти из дома при обращении за экстренной медпомощью и при иной угрозе жизни и здоровью, в ближайший магазин или аптеку, выгулять собаку или вынести мусор.

Решение о лечении пациента на дому принимает только врач. Он должен рассказать пациенту об условиях лечения, в том числе о необходимости установить мобильное приложение, которое отслеживает, как пациент соблюдает карантин.

Лечиться можно там, где удобно, не обязательно по месту регистрации. Врачи будут наблюдать больного в режиме 24/7. Для этого организован специальный телемедицинский центр. По интернету, используя аудио- и видеосвязь, врачи проводят дистанционные консультации, оценивают состояние здоровья и дают рекомендации. Пациент получает чек-лист самоконтроля, в котором каждый день отмечает свои симптомы и обсуждает их с врачом. Врачи выдают все необходимые лекарства. В том случае, если пациент проживает один, ему предлагается пользоваться услугами курьеров. За свой счёт.

Пациент с подтверждённым коронавирусом подписывает информационное согласие, в котором обязуется не нарушать режим самоизоляции и соблюдать все предписания врачей.

Но не только врачи будут осуществлять наблюдение. Контроль за соблюдением самоизоляции производится 24/7 через мобильное приложение. Оно автоматически отслеживает геолокацию пользователя и фиксирует случаи покидания места изоляции, а также регулярно просит больного коронавирусом пройти дополнительную идентификацию с помощью фото. Если программа фиксирует, что человек нарушил карантин или не находится рядом с телефоном, уведомление об этом поступит в городские службы. Если пациент с положительным тестом на коронавирус (а также гражданин, у которого только подозревается такое заболевание; пациент с ОРВИ, а также те, кто живёт вместе с ними) покинет место проживания (вовремя не пройдёт идентификацию по запросу системы), он будет оштрафован на сумму от 4000 до 5000 рублей по статье 3.18.1 КоАП Москвы). Такая же ответственность грозит и пациентам с ОРВИ, которым выдано предписание главного санитарного врача о соблюдении самоизоляции. Если нарушение карантина повлекло массовое инфицирование или смерть людей, человеку грозит уголовная ответственность, вплоть до 7 лет лишения свободы (статья 236 УК России). То же самое касается и тех, которые живут с пациентом с коронавирусом и нарушают карантин.

Вышеназванные указы Мэра столицы, как следует из преамбул самих указов, изданы в соответствии с законом города Москвы от 8 июля 2009 года № 25 «О правовых актах города Москвы» (далее по тексту — Закон). Как следует из Закона, Мэр Москвы в праве издавать Указы. Которые являются правовыми актами. Подчеркну: не нормативными правовыми актами, а правовыми актами. В Законе даны определения этим понятиям.

Так, правовые акты города Москвы — официальные документы, принятые жителями города Москвы на референдумах города Москвы, принятые (изданные) органами государственной власти города Москвы (должностными лицами города Москвы), содержащие положения нормативного характера и (или) индивидуального действия и направленные на регулирование общественных отношений.

Нормативные правовые акты города Москвы — правовые акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовыми актами.

В соответствии с Уставом города Москвы Мэр вправе издавать Указы, которые являются правовыми актами (не нормативными правовыми актами).

Вот, что сказано в преамбуле Указа Мэра Москвы 5 марта 2020 года № 12-УМ «О введении режима повышенной готовности»: «В связи с угрозой распространения в городе Москве новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Далее по тексту Указа — приведён перечень ограничений и запретов, часть из которых мы рассматривали выше. То есть, Мэр Собянин С.С. в качестве основания для издания им Указа ссылается на положения Федерального закона, подпункт «б» пункта 6 статьи 4.1. Обратимся к тексту названного Федерального закона. Статья 4.1 озаглавлена как «Функционирование органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Пункт 6 статьи 4.1 определяет режимы, в которых могут функционировать органы управления и силы единой государственной системы. Их предусмотрено три:

а) повседневной деятельности — при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;

б) повышенной готовности — при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации;

в) чрезвычайной ситуации — при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

То есть речь в Федеральном законе, на который сослался Собянин С.С. в изданном им Указе, идёт только о функционировании органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В режиме угрозы возникновения чрезвычайной ситуации. Но, если обратиться к тексту Указа, то нельзя не прийти к выводу о том, что каким-то образом в систему органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций вошёл неопределённый круг лиц. Обратимся вновь к тексту Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В статье 11 говорится о полномочиях органов государственной власти субъектов России и местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Оказалось, что режим повышенной готовности и режим чрезвычайной ситуации (для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций), а также установление обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации возможно только на основании принятых органами государственной власти субъектов России законов и нормативных правовых актов. Как мы сказали выше, Указ Мэра Москвы является правовым актом, а не нормативным правовым актом и, уж тем более, не является законом. Отсюда: соответствующие нормы поведения для столицы могут быть приняты только на основании закона города Москвы. Из сказанного следует, что Мэр Москвы грубо вышел за пределы своих полномочий, когда издавал и публиковал свои указы (вводящие режим повышенной готовности, нормы и правила поведения, цифровые пропуска). Эти Указы Мэра ничтожны.

Они противоречат требованиям федерального законодательства. Необходимо отметить, что в путинском криминальном приватизированном государстве с хунтоподобной формой правления подобное поведение государственного чиновника давно не вызывает удивления.

Казалось бы — обсуждать содержание Указа, который сам по себе не подлежит применению, лишено смысла. Однако, де-факто, Указ продолжает действовать и граждане подвергаются штрафам за нарушение его положений. Рассмотрим вопрос: правомерно ли применение штрафных санкций к тем из наших граждан, кто лечится на дому и к тем, кто проживают совместно с такими гражданами.

Вернёмся к вышеприведённым положениям Указа Мэра. Напомню, речь идёт о тех гражданах, по отношению к которым применяются технологии электронного мониторинга их местоположения в определенной геолокации, в том числе с использованием технических устройств и (или) программного обеспечения. К кому могут быть применены эти технологии:

— к гражданам с наличием новой коронавирусной инфекции;

— к гражданам с подозрением на наличие новой коронавирусной инфекции;

— к гражданам с проявлениями острой респираторной вирусной инфекции и других острых респираторных заболеваний;

— к гражданам, кто проживает совместно с такими гражданами.

Сразу заметим следующее. Новая коронавирусная инфекция признана заболеванием, представляющим угрозу для окружающих. Так, Постановлением Правительства России 31 января 2020 года № 66 были внесены соответствующие изменения в Постановление Правительства России «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих». В соответствии со статьёй 1 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», инфекционное заболевание, представляющее опасность для окружающих — это инфекционное заболевание человека, характеризующееся тяжёлым течением, высоким уровнем смертности и инвалидности, быстрым распространением среди населения (эпидемия).

На этом фоне выглядит весьма странным то, что больных новой коронавирусной инфекцией размещают для амбулаторного лечения на дому, в окружении здоровых людей, подвергая их опасности заражения. Если заболевание и вправду представляет опасность для окружающих, отчего больного не помещают в стационар, изолируя от окружающих? А не связано ли такое поведение властей с тем обстоятельством, что совсем недавно тот же С. Собянин резко сократил число койко-мест в больницах Москвы? Тысячи врачей были вынуждены уволиться. И теперь Мэр Москвы выступает с инициативой привлекать к уходу за больными новой коронавирусной инфекцией студентов старших курсов медицинских учебных заведений. А вместо палат закрытых им больниц распорядился использовать квартиры граждан.

Предполагается согласие пациента для его лечения в домашних условиях, как и согласие лиц, проживающих совместно с ним. Не подписавших согласие госпитализируют. То есть предполагается госпитализация не на основании наличия у гражданина признаков и симптомов заболевания. А за отказ от размещения в одной квартире с больным. Даже и за отказ в случае, если у совместно проживающего гражданина только подозревают новую коронавирусную инфекцию или он болен ОРВИ. Это похоже на карательную медицину. Ибо для чего везти в госпиталь здорового человека? Не для таких ли граждан сейчас переоборудуются спортивные комплексы города Москвы? В якобы благих целях — недопущения распространения заболевания, гражданам в безальтернативном порядке навязана система ежесекундного контроля за их личной жизнью. Человека заставляют жить в условиях страха за то, чтобы ненароком не оказаться вдали от устройства с установленным на нём мобильным приложением. Переживать за то, чтобы не был разряжен аккумулятор, не оказаться в ванной в момент поступления вызова и тому подобное — чтобы успеть сфотографироваться и отправить фото.

В соответствии со статьёй 23 Конституции России, каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Но разве может человек чувствовать себя спокойно, когда, находясь дома, он вынуждается жить в ожидании звонка, постоянной необходимости доказывать то, что он не является нарушителем так называемой самоизоляции. Иначе, как наглым и циничным попранием основных прав и законных интересов граждан способ так называемого электронного мониторинга местонахождения гражданина назвать нельзя. В соответствии с Конституцией России, обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (часть 2 статьи 49).

Кроме как на сайте Мэра Москвы информации о том, каким образом и по каким правилам действует приложение «Социальный мониторинг», найти не представляется возможным. Но такая информация напрямую относится к правам, свободам и обязанностям человека. Что, опять же, грубо нарушает требования Конституции России, в соответствии с которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (часть 3 статьи 15). То есть работа приложения «Социальный мониторинг» должна быть предусмотрена, по крайней мере, Законом города Москвы. С чётким описанием правил и алгоритма её работы. Этот закон должен быть официально опубликован для всеобщего сведения. Чего сделано не было.

Действующими нормативными правовыми актами и правовыми актами (Приказ Минздрава России от 19.03.2020 № 198н (ред. от 29.04.2020) «О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19»; Постановление главного санитарного врача России от 30.03.2020 года «О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019»; Временные методические рекомендации. Профилактика и лечение новой коронавирусной инфекции (COVID-2019). Версия 5(08.04.2020 г.) Утверждены заместителем министра Здравоохранения России) не урегулирован такой вопрос, как помещение больного для лечения на дому.

В части определения чётких критериев — в каком случае гражданина помещают для лечения на дому. Решение принимает лечащий врач. Освобождается ли он от административной и уголовной ответственности в том случае, если помещённый по его рекомендации на лечение на дому гражданин заразит лиц, проживающих с ним в одном жилом помещении?

Вывод. Привлечение к административной ответственности пациентов с коронавирусной инфекцией (подозреваемых в её наличии), пациентов с ОРВИ и тех, кто живёт вместе с ними за нарушение карантина (самоизоляции), не выполнивших действий, контролируемых при помощи мобильного приложения «Социальный мониторинг» незаконно и не обоснованно. В виду несоответствия формы правоустанавливающего акта (Указа Мэра Москвы) требованиям законодательства. В соответствии с которыми такие правоотношения могут быть установлены только нормативным правовым актом (Законом города Москвы). Обязанности, которые вменяются гражданам по исполнению предписаний мобильного приложения «Социальный мониторинг» не установлены опубликованным для всеобщего сведения нормативным правовым актом. И не могут применяться вследствие установленного на то конституционного запрета. Мэр Москвы вышел за пределы своих полномочий и присвоил себе властные полномочия, когда издал Указ о введении режима повышенной готовности.

Незаконно введя режим повышенной готовности на основании собственного Указа, Мэр Москвы не стал останавливаться на этом. Так, на сайте мэра Москвы заявлено о новой программе исследования популяционного иммунитета жителей Москвы.

Как видно из этой статьи, Мэр Собянин С.С. в качестве обоснования для старта этой программы приводит доводы о том, что решения о введении и отмене ограничений, связанных с пандемией коронавируса, — самые трудные, которые ему приходится принимать за всю его жизнь. (Но, почему бы, заметим мы, Собянину не опереться на законодательную власть города Москвы, как того требует закон? Не обратиться в Московскую городскую Думу с проектом закона Москвы? Тогда бы решение не было бы столь трудным для одного человека, пусть даже и Мэра столицы, если бы оно было принято депутатами — народными представителями. Ведь вопросы напрямую затрагивают права и законные интересы горожан — избирателей).

«Чтобы принимать такие решения — говорит нам в своём блоге Собянин — необходимо иметь максимально полную и достоверную информацию о реальных масштабах заболеваемости и темпах распространения коронавируса.

За последние месяцы мы развернули беспрецедентную программу тестирования на коронавирус. Ежедневно десятки федеральных, городских и частных лабораторий делают свыше 40 тыс. ПЦР-тестов. Всего сделано уже свыше 1,3 млн тестов, и дальше машина тестирования будет только набирать обороты. Согласно новым правилам работодатели действующих предприятий должны еженедельно проводить выборочное тестирование своих сотрудников.

Развернута сеть амбулаторных КТ-центров, которые провели уже порядка 100 тыс. исследований легких для выявления вирусной пневмонии — важнейшего клинического проявления болезни.

Но этих методов недостаточно. Потому что они не позволяют понять, сколько людей уже переболели, в т. ч. бессимптомно. У скольких людей выработался иммунитет к коронавирусу».

Обратим внимание на посыл о бессимптомном течении заболевания. Представляется, что этот термин не медицинский. По крайней мере, автору не удалось найти в актах должностных лиц органов здравоохранения такой формы заболевания новой коронавирусной инфекцией, как бессимптомная форма. Сегодня медики различают всего четыре формы: лёгкая, средняя, тяжёлая и крайне тяжёлая.

Вернёмся к блогу Мэра Москвы. По мнению Собянина С.С., новым методом получения этой информации станет исследование популяционного иммунитета — тестирование (скрининг) жителей Москвы на наличие антител к новой коронавирусной инфекции.

Предполагается, что тестирование будет осуществляться ИФА-методом (иммуноферментный анализ), который позволяет выявить наличие либо отсутствие в крови пациента антител IgM (маркер наличия коронавирусной инфекции) и IgG (маркер иммунитета к коронавирусной инфекции).

Для проведения тестирования Правительство Москвы установило автоматические анализаторы крови. К концу мая общая мощность городской системы ИФА-тестирования превысит 200 тыс. анализов в сутки. Это позволило властям Москвы уже с 15 мая 2020 г. начать реализацию скрининговой программы — массовой и бесплатной.
Забор крови для тестирования предполагается осуществлять в 30-ти взрослых поликлиниках.
Каждые несколько дней примерно 70 тысяч москвичей будут получать приглашения на бесплатную сдачу анализов.

Отбор жителей будет осуществляться случайным образом в соответствии с возрастной структурой населения Москвы и с учетом округа проживания, а приглашения — рассылаться на электронную почту или с помощью sms.

Со слов Собянина, программа ИФА-исследований популяционного иммунитета, которую запускают в Москве, является беспрецедентной по своим масштабам. Для ее реализации задействованы огромные ресурсы городской системы здравоохранения.

Сергей Собянин здесь пытается нас успокоить тем, что, якобы, ожидаемые результаты стоят затрачиваемых усилий.

А каких результатов предполагается достичь? Благодаря реализации программы власти Москвы смогут:

1) максимально рано выявлять заболевание у многих людей, особенно у тех, кто переносит коронавирус бессимптомно;

2) получить достоверную информацию о ситуации с распространением коронавируса в городе и на отдельных городских предприятиях и в организациях;

3) принимать обоснованные решения о смягчении действующих ограничений, не ставя под угрозу жизни и здоровье людей.

Так вот, для чего задействованы огромные ресурсы городской системы здравоохранения. Но, система мониторинга распространения заболевания уже существует. Так, выше мы давали ссылку на Приказ Минздрава России от 19.03.2020 № 198н (ред. от 29.04.2020) «О временном порядке организации работы медицинских организаций в целях реализации мер по профилактике и снижению рисков распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19». Когда вся информация о больных, граждан с симптомами заболевания фиксируется медицинскими работниками и направляется в соответствующие центры для её дальнейшей обработки и систематизации. Но возможность задействования огромных государственных ресурсов и здесь не даёт покоя Собянину. Кому война, а кому мать родна.

Пока предполагается то, что прохождение тестирования будет проводиться на добровольной основе. Однако, вызывает обеспокоенность то, что в соответствии с новыми правилами работодатели действующих предприятий должны еженедельно проводить выборочное тестирование своих сотрудников. Возможно, что отказ работника от прохождения тестирования повлечёт негативную реакцию руководства предприятия. И работник предприятия будет, ради сохранения рабочего места, вынужден дать своё согласие на прохождение тестирования.

Между тем, в соответствии с требованиями статьи 20 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в России», необходимым предварительным условием медицинского вмешательства является дача информированного добровольного согласия гражданина или его законного представителя на медицинское вмешательство. То есть проведение тестирования способом забора крови — есть не что иное, как медицинское вмешательство. Никто не вправе в отсутствие информированного добровольного согласия гражданина принуждать его к проведению тестов. Федеральным законом предусмотрены случаи, когда медицинское вмешательство без согласия гражданина, одного из родителей или иного законного представителя допускается. Список оснований закрытый, их всего шесть. И одним из оснований выступает медицинское вмешательство в отношении лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих. Но в отношении здоровых и законопослушных граждан применительно к теме настоящей статьи действует чёткое правило: предоставление биоматериала гражданином для медицинских исследований допускается не иначе как на основании согласия гражданина.

Как будут развиваться события далее, покажет время. Однако, нельзя не отметить следующее обстоятельство. Метод ИФА-исследований популяционного иммунитета не входит в перечень методов лабораторных исследований по диагностике коронавирусной инфекции, предусмотренных Временными методическими рекомендациями «Профилактика и лечение новой коронавирусной инфекции (COVID-2019). Версия 5 (08.04.2020 г.)», утвержденных заместителем министра здравоохранения России.

Вызывает сомнение и то, что проведение массового тестирования методом ИФА-исследований поможет в достижении поставленных целей. Простой пример: если человек еще болен COVID-19, то с большой вероятностью в его крови еще нет антител — специальных белков — к вирусу либо их количество не позволит тесту быть положительным. То есть при помощи этого теста невозможно максимально рано выявить наличие заболевания. Остаётся под вопросом и возможность получения достоверной информации о ситуации с распространением коронавируса в городе и на отдельных городских предприятиях и в организациях.

Для чего затрачивать огромные ресурсы для поголовного тестирования москвичей, если в столице (как и во всей стране) уже задействована система мониторинга. Когда при наличии факторов, свидетельствующих о случае, подозрительном на коронавирусную инфекцию, вызванную SARS-CoV-2, пациентам вне зависимости от вида оказания медицинской помощи проводится комплекс клинического обследования для определения степени тяжести состояния. И ничто не мешает Сергею Собянину принимать обоснованные решения о смягчении действующих ограничений, не ставя под угрозу жизни и здоровье людей. А если так, то не является ли подобная инициатива Мэра Москвы ещё одним способом обогащения конкретных лиц за счёт бюджета столицы, теперь уже под предлогом заботы о здоровье и безопасности граждан?

Евгений Железняк

Автор Евгений Павлович Железняк, юрист и правозащитник. Команда поддержки Программы Сулакшина.