Программа Сулакшина: первоочередные меры по противодействию коррупции

Коррупция — явление, старое как мир. Подношения вождям, пренебрежение законами, взяточничество известны со времён древнего мира. «Не извращай закона, не смотри на лица и не бери даров, ибо дары ослепляют глаза мудрых и превращают дело правых» — говорится в Библии.

Но так ли просто победить коррупцию, постояв на митинге, организованном небезызвестным Алексеем Навальным? Или позаседав на совещании антикоррупционного совета своего города или района? Нет, эта проблема сложная, многосоставная, многоаспектная, общенародная, общегосударственная, поэтому и решение кроется не в каких-то разовых акциях на потребу времени и моменту, и не в замене одних, «наворовавшихся», на других, «не успевших».

Ещё в 2009 году большим экспертным коллективом под руководством проф. Сулакшина была завершена большая исследовательская работа, завершившаяся разработкой проекта комплексной Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, опубликованной в двухтомной монографии «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России». Этот труд стал составной частью Программы Сулакшинаи даёт исчерпывающие ответы на вопрос, какие конкретно государственно-управленческие действия и решения должны быть предприняты для того, чтобы Россия вышла из крутого пике путинизма и стала на путь цивилизованного, устойчивого развития, общественной консолидации и успешности.

Предлагаем познакомиться с изложенными в Доктрине основными мерами, необходимыми для решения проблем по противодействию коррупции и теневой экономике.

а) добровольное ограничение части прав государственных служащих (добровольное согласие должностного лица государственной гражданской службы категории «руководитель» при поступлении на государственную службу на проведение в отношении него ряда проверочных мероприятий, т. е. осуществления контроля на службе и в частной жизни специальными органами государственной власти на время прохождения государственной службы);

б) создание организационной структуры по проблемам противодействия коррупции и теневой экономике, осуществляющей функции выработки, экспертизы и координации стратегических мер противодействия коррупции и теневой экономике;

в) закрепление на высшем уровне единых целей государственного управления для возможности проверки государственных решений на предмет соответствия поставленным целям и задачам, а также стратегиям государственного развития;

г) введение обязательной независимой экспертизы концептов властных решений;

д) разработка механизма первичной апробации новых концепций и методов управления и их корректировки по результатам апробации;

е) введение обязательной экспертизы нормативных правовых актов, включая криминологическую и антикоррупционную;

ж) введение обязательного принципа «авторства документов»;

з) привлечение широкого научно-экспертного сообщества, включая региональный уровень, к разработке государственно-управленческих решений, концепций с целью недопущения идейного монополизма, достижения баланса интересов;

и) законодательное определение оценочных (не имеющих нормативного определения) признаков экономических правонарушений, являющихся видами теневой экономической деятельности;

к) создание при Президенте Российской Федерации Совета по предупреждению недружественных поглощений в сфере предпринимательской деятельности, с выделением в его структуре комиссии по борьбе с государственным рейдерством;

л) законодательное закрепление принципа ограничения права уволенного (ушедшего) на пенсию или в отставку лица, занимающего государственную должность, государственного или муниципального служащего на участие в предпринимательской деятельности до истечения двухлетнего срока с момента оставления должности;

м) упразднение многочисленных ведомственных правовых актов, определяющих порядок исчисления заработной платы отдельных категорий;

н) законодательное закрепление единой системы оплаты труда лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих;

о) закрепление принципа соотносимости средней заработной платы лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих и средней заработной платы в корпоративном секторе;

п) формирование эффективной системы пенсионного обеспечения лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих всех уровней;

р) исключение возможности проверки финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты Российской Федерации органами исполнительной власти, влекущей возникновение конфликта интересов между ними, посредством назначения независимого органа для проведения аудитов палаты;

с) внедрение эффективной системы экономического стимулирования работников контрольных служб на основе существенного повышения их заработной платы и гарантий премирования с учетом размера вреда, причиненного выявленными нарушениями и возмещенного потерпевшей стороне или государству;

т) введение обязательной аудиовидеозаписи всего цикла судебного процесса вплоть до объявления решения суда, включая аудиовидеозапись в совещательной комнате с учетом принципа тайны совещания;

у) установление особого режима охраны архива аудиовидеозаписи на электронном и (или) магнитном носителях;

ф) закрепление возможности участников процесса без согласия суда производить видеозапись с обязательным уведомлением судьи перед началом судебного процесса, за исключением случаев защиты интересов участников процесса и государства;

х) введение системы «журнал звонков судьям» с фиксацией данных звонившего;

ц) совершенствование функций Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации;

ч) совершенствование порядка проверки поступающей в правоохранительные органы информации о наличии признаков экономических преступлений, предусматривающее обязательное участие в таких проверках специалистов негосударственных (в том числе потребительских и общественных) организаций;

ш) законодательное урегулирование статуса лиц, выполняющих управленческие функции на государственных и муниципальных предприятиях, как приравниваемого к статусу государственных и муниципальных служащих по большинству ограничений, которые предусматриваются для служащих;

щ) установление уголовной ответственности за предложение, обещание незаконного вознаграждения и иные приготовительные действия, относящиеся к коммерческому подкупу;

ы) замена образующего состав преступления признака незаконного участия должностного лица в предпринимательской деятельности на «если эти деяния связаны с извлечением такой организацией дохода в крупном размере»;

э) установление повышенной уголовной ответственности за незаконное участие должностного лица в предпринимательской деятельности, сопряженное с извлечением учрежденной (или управляемой) организацией дохода в особо крупном размере;

ю) законодательное определение понятий «доход в крупном размере» «доход в особо крупном размере» для преступлений в сфере коррупции и теневой экономики;

я) установление уголовной ответственности за организацию или участие в захвате предприятия с использованием служебного положения;

1) законодательное определение понятия злостности уклонения от погашения кредиторской задолженности;

2) конкретизация норм об уголовной и административной ответственности за умышленное искажение бухгалтерской отчетности;

3) совершенствование мер ответственности за налоговые преступления: уточнение срока давности привлечения к ответственности за налоговые правонарушения;

4) прекращение уголовного преследования за совершение коррупционного преступления при деятельном раскаянии, в том числе путем содействия изобличению соучастников (внесение соответствующих изменений в особенную часть УК РФ);

5) конкретизация норм об уголовной и административной ответственности лиц, выполняющих управленческие функции в банках, за халатное исполнение обязанностей, повлекшее причинение вреда в крупном размере, в том числе путем легализации неучтенных средств;

6) усиление административной ответственности за нарушения порядка финансирования избирательной кампании;

7) законодательное закрепление специальных правил, относящихся к видам, стоимости и порядку дарения от имени коммерческих организаций лицам, замещающим государственные должности;

8) законодательное закрепление правил обнародования кредитными организациями сведений о предоставлении крупных кредитов, банковских ссуд и займов лицам, замещающим государственные должности, госудаственным и муниципальным служащим;

9) установление правил предоставления крупных кредитов, банковских ссуд и займов на общих основаниях без применения специальных скидок, пониженных ставок;

10) введение ограничений на выпуск векселей на предъявителя;

11) снижение ставок отчислений взносов на пенсионное обеспечение и социальное страхование с определенного уровня дохода;

12) введение налога на роскошь;

13) введение налога на жилые помещения, не используемые для проживания или сдачи внаем;

14) введение классификации видов налоговых льгот;

15) обеспечение перехода к укрупненным периодам бухгалтерской отчетности, отмена налогового учета, осуществление всех проверок более одной, включая камеральные, только по решению суда;

16) переход от ежеквартальных отчетов к годовым для малых предприятий;

17) создание консультативных должностей для консультирования населения по налоговым вопросам;

18) упрощение формы регистрации и отчетности с одновременным введением ужесточенных карательных мер;

19) установление инвестиционной налоговой льготы;

20) распределение обязанности уплаты взносов по единому социальному налогу в равных долях между работником и работодателем;

21) повышенные ставки налога для платежей в офшорные зоны;

22) уточнение оснований для признания лиц взаимозависимыми;

23) законодательное закрепление запрета на избрание и назначение лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих на должности руководителей государственных предприятий, а также иных коммерческих организаций, создаваемых с участием государства, лиц, имевших снятую или погашенную судимость за совершение коррупционных преступлений, подвергавшихся административным наказаниям за совершение административных коррупционных правонарушений вне зависимости от давности совершения таких преступлений (правонарушений);

24) закрепление общих норм и правил повседневного поведения (эталона), включая правила вежливости, предупредительности, этикета (конвенциальные нормы) служащих как в профессиональной среде, так и за ее пределами;

25) изменение системы назначения прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов и районов, а также прокуроров специализированных прокуратур посредством ограничения срока полномочий до 5 лет;

26) нормативное закрепление статуса подразделений собственной безопасности в системе органов прокуратуры;

27) увеличение числа проводимых публичных слушаний;

28) конкретизация ответственности за нарушение порядка размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

29) мониторинг прямой или косвенной заинтересованности лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих в распределении средств по бюджетополучателям;

30) проведение выборочной экспертизы выпускаемой литературы на предмет соответствия указанной цены продукта его качеству;

31) ограничение срока приобретения исключительных прав на издание произведений науки, литературы и искусства;

32) ограничение предельной рентабельности изданий за счет средств бюджета;

33) свободное участие общественных организаций в сфере здравоохранения в процедурах контроля за всеми этапами закупок;

34) законодательное закрепление правил периодического обязательного обнародования в общедоступных электронных источниках информации данных об имущественном положении, доходах и расходах лиц, замещающих государственные должности;

35) возложение контроля за действиями должностных лиц на Федеральную службу безопасности;

36) осуществление налоговой амнистии, в том числе амнистии за нарушения валютного законодательства, произошедшие в период с 1990 по 2000 год;

37) конкретизация запретов на амнистию капиталов, полученных заведомо преступным путем;

38) стимулирование использования механизмов третейского судопроизводства;

39) законодательное закрепление основ лоббистской деятельности, требований и условий, устанавливаемых для лоббистских организаций;

40) закрепление сущности, общих требований и специфических особенностей моральных принципов и норм регулирования поведения служащих в сфере государственно-служебных отношений;

41) нормативное закрепление положений о фиксации выявленных в ходе проведения ревизии или проверки фактов в акте, подписываемом инспекторами Счетной палаты Российской Федерации и иными лицами, непосредственно проводившими ревизию или проверку, с правом обжалования в Счетную палату Российской Федерации или в суд;

42) установление ответственности временного управляющего за неисполнение требований закона;

43) стимулирование создания и развития крупных специализированных компаний, обладающих достаточными интеллектуальными, административно-организационными и финансовыми ресурсами для эффективного и ответственного внешнего управления предприятиями-банкротами;

44) создание правовых предпосылок для повышения прозрачности и ускорения процесса смены собственника в конфликтных ситуациях в рамках судебных процедур;

45) законодательное закрепление правила выставления предприятия-банкрота на торги целиком с целью предупреждения практики коррупционного обособления и реализации наиболее ликвидных ресурсов;

46) увеличение размеров избирательных фондов и создание прозрачной системы источников финансирования их формирования;

47) приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;

48) разрешение формировать избирательные фонды для сбора взносов не в период избирательных кампаний, а заблаговременно;

49) повышение роли средств массовой информации, в том числе и иностранных, в независимом освещении избирательных кампаний и контроле за соблюдением избирательного законодательства на всех ее этапах;

50) повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля;

51) установление требования об обязательном наличии высшего юридического образования у всех членов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации с правом решающего голоса, а также не менее чем у половины членов нижестоящих избирательных комиссий с правом решающего голоса (кроме участковых);

52) передача функций по контролю и надзору в негосударственный сектор посредством замены лицензионного контроля на страхование ответственности лицензиата и конкурсного распределения соответствующих функций среди коммерческих организаций;

53) замена лицензионного контроля за осуществлением отдельных видов деятельности механизмом страхования ответственности;

54) совершенствование процедур делегирования полномочий лицензионного и сертификационного контроля, относящихся к отдельным видам медицинской и фармацевтической деятельности, негосударственному сектору;

55) законодательное урегулирование минимальных требований по страхованию ответственности за неисполнение договорных обязательств;

56) развитие правового регулирования и создание стимулов страхования ответственности за неисполнение договорных обязательств (например, ускоренное лицензирование для организаций, страхующих ответственность);

57) расширение перечня видов деятельности, к которым будет применяться упрощенный порядок лицензирования;

58) ограничение числа видов деятельности, основанных на разрешительном, а не уведомительном принципе;

59) создание системы негосударственного профессионального контроля за качеством товаров и услуг в сфере здравоохранения;

60) развитие института страховых фондов отраслевых ассоциаций;

61) законодательное ограничение числа проверок предприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления;

62) введение налоговой льготы для предприятий с годовым оборотом до 50 млн руб.;

63) нормативное закрепление целей, задач, принципов, основных направлений и механизмов реализации трансфертного контроля;

64) нормативное закрепление положения о переносе бремени доказывания наличия экономической деятельности при реализации заключенных сделок на налогоплательщика;

65) ужесточение государственного и общественного контроля за выборными процедурами;

66) повышение уровня требований к кандидатам на замещение выборных государственных должностей законодательной (представительной) власти;

67) дифференциация налогообложения по географическим зонам;

68) переход в течение двух лет на новую систему бухгалтерской отчетности, соответствующую международным стандартам;

69) придание независимости Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и переподчинение ее Правительству Российской Федерации;

70) совершенствование механизма преобразования федеральных государственных учреждений в автономные учреждения с целью прекращения практики осуществления ими псевдопредпринимательских функций;

71) пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения, приводящих к экономически необоснованной налоговой конкуренции;

72) совершенствование механизма информационного взаимодействия Федеральной налоговой службы и Банка России в сфере банковского контроля за обналичиванием неучтенной выручки предприятий;

73) возложение обязанности на резидентные компании по информированию национальных налоговых органов о своих международных сделках и операциях за рубежом;

74) развитие модельных правовых основ регулирования этики взаимоотношений чиновников и представителей бизнеса;

75) нормативное закрепление модельных рекомендаций по разрешению конфликта интересов;

76) нормативное закрепление перечня ситуаций, в которых государственный служащий обязан предварительно письменно заявить о наличии или отсутствии столкновения интересов;

77) создание независимых от руководства федеральных органов исполнительной власти комиссий по разрешению конфликта интересов;

78) введение окружного принципа территориального структурирования судебной системы общей юрисдикции, с тем чтобы границы округов не совпадали с границами административно-территориальных образований;

79) снижение ставки (с 18 до 13%) налога на добавленную стоимость;

80) полноценное введение в действие налога на имущество (недвижимость);

81) введение прогрессивной шкалы подоходного налога с дифференциацией налогоплательщиков по группам;

82) упрощение и модернизация системы налогового администрирования;

83) дифференциация налогообложения по видам экономической деятельности;

84) разветвление налоговой сети в субъектах Российской Федерации;

85) законодательное закрепление дифференцированных по видам экономической деятельности механизмов целевого и адресного выбора направлений вложения бюджетных инвестиций;

86) законодательное закрепление правил специальной конкурсной аккредитации коммерческих организаций, претендующих на управление имуществом лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих, непосредственно используемым для осуществления предпринимательской деятельности или полученного в результате осуществления такой деятельности (уполномоченные компании);

87) законодательное закрепление правил передачи имущества в доверительное управление уполномоченным компаниям;

88) повышение размера денежного содержания до уровня в 75–85% от средней зарплаты менеджера соответствующего уровня из коммерческого сектора;

89) обеспечение реализации полагающихся государственному служащему доплат и льгот, а также принятие мер по повышению престижа государственной службы;

90) формирование эффективной государственной системы социального обеспечения государственных служащих;

91) закрепление принципов формирования и системы диверсифицированного развития экономики и основ реализации отраслевой экономической политики на долгосрочную перспективу;

92) законодательное закрепление механизма выбора приоритетов отраслевого развития;

93) восстановление воспитательной функции образования и идеологически мировоззренческой целостности образовательной системы на основе цивилизационно-ценностных накоплений, основой которых должна стать идея формирования антикоррупционных взглядов;

94) трансформация перечня приоритетов государственной образовательной политики, постановки ценностно ориентированных задач общеобразовательных программ и смены ориентиров содержания образования с индивидуалистических на коллективно-ценностные;

95) разработка правительственных программ по развитию учебных заведений в субъектах Российской Федерации;

96) закрепление за государственным служащим, которому поручены контроль и руководство другими государственными служащими, обязанности по выявлению невыполнения или нарушения требований законодательства и принятию соответствующих дисциплинарных мер;

97) создание института делегирования полномочий по лицензированию и аттестации образовательных учреждений высшего образования государственным комиссиям из числа отбираемых в случайном порядке специалистов соответствующей квалификации и профиля, включенных в государственный реестр (например, кандидаты и доктора наук, аттестованные Высшей аттестационной комиссией);

98) утверждение стандартов Министерством образования и науки Российской Федерации совместно с научно-экспертным центром (это может быть Российская академия наук или специально созданная для этих целей структура) в целях избежания полной монополии Министерства на утверждение и контроль за соблюдением стандартов в области образования;

99) введение запрета на обучение по той же специальности в образовательном учреждении высшего образования в случае отчисления за неуспеваемость, что повысит мотивацию к студенческой самоорганизации для отстаивания своих прав;

100) проведение массового анонимного анкетирования после каждого года обучения;

101) переориентация рекламного рынка, направленная на постепенную модификацию потребностей населения в целом посредством стимулирования социальной рекламы — рекламы, пропагандирующей антикоррупционные ценности;

102) назначение членов Государственной комиссии для приема выпускных экзаменов Министерством образования и науки Российской Федерации из экспертов, никаким образом не связанных с соответствующим образовательным учреждением высшего образования;

103) введение в качестве условия для аккредитации образовательного учреждения высшего образования: количество студентов, обучающихся на 4 курсе, и выпускников, не должно существенно различаться;

104) установление конструктивного диалога между представителями бизнеса и органами государственного контроля (надзора) и организации взаимодействия на основе обеспечения прозрачности практической деятельности органов государственной власти и совершенствования законодательства в этой сфере, организация органами государственной власти семинаров, проведения консультаций и осуществления издательской деятельности, направленных на повышение уровня правовой грамотности предпринимателей и профилактику правонарушений в предпринимательской деятельности, стимулирующих коррупцию;

105) противодействие коррупции при помощи средств массовой информации, направленное как на информирование граждан о действиях правоохранительных и иных государственных органов в области противодействия коррупции, так и на формирование стойкого неприятия коррупции в обществе;

106) внедрение стереотипов добросовестной конкуренции посредством создания новых отраслевых и межотраслевых предпринимательских ассоциаций, принятия отраслевых и межотраслевых соглашений о деловой этике;

107) введение государственных стандартов на специализацию «Мониторинг теневой экономической деятельности»;

108) организация подготовки (дополнительной подготовки) специалистов по мониторингу теневой экономики на базе ведущих юридических и экономических образовательных учреждений высшего образования;

109) снижение доли косвенного налогообложения и повышение доли прямых налогов в доходах государства;

110) создание единого механизма льготирования, заложенного в основу построения налоговой системы;

111) снижение ставок налога на прибыль, введение льгот по налогу на имущество (например, для развития малого бизнеса);

112) снижение ставок налога на имущество малых предприятий до уровня ставок налога на имущество физических лиц;

113) создание правовых основ для лоббирования интересов коммерческих организаций при принятии решений органами законодательной (представительной) власти, создающих предпосылки для упорядочения практики общения власти и бизнеса;

114) возврат к смешанной пропорционально-мажоритарной системе выборов;

115) установление гибкого партийного списка, при котором избиратель самостоятельно устанавливает приоритетную очередность кандидатов внутри партийного списка;

116) законодательный запрет на вступление в партию государственных служащих, замещающих должности гражданской службы категорий руководитель и советник (помощник); лиц, осужденных за взяточничество или за совершение тяжких и особо тяжких преступлений;

117) снижение минимально необходимого процента набранных голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу при выборах по партийным спискам до 5%;

118) установление обязательности оценки технического состояния (независимо от факта наличия технического осмотра) автомобиля при оформлении полиса обязательного страхования гражданской ответственности владельца транспортного средства;

119) создание единого «мозгового» центра, являющегося организационным ядром научно-экспертной системы для разработки государственно-управленческих и иных решений, концепций с целью достижения баланса интересов и недопущения идейного монополизма при принятии государственно-управленческих решений;

120) введение обязательной видео — и аудиозаписи процедуры сдачи квалификационных экзаменов для получения водительских прав;

121) усиление системы внутриведомственного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью Счетной палаты Российской Федерации посредством создания специального контрольно-ревизионного отдела, подчиненного непосредственно Председателю Счетной палаты;

122) изменение порядка формирования органов квалификационных коллегий судей с включением в их состав представителей общественности из различных сфер деятельности;

123) законодательное закрепление правил определения предельной численности лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих при принятии нормативного правового акта о федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации, местных бюджетах;

124) законодательное закрепление правил финансирования численности лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих;

125) изменение структуры федеральных органов исполнительной власти посредством создания отдельного органа по управлению государственной службой в статусе федеральной службы, руководство деятельностью которой осуществляет Президент Российской Федерации;

126) возложение на будущий федеральный орган по управлению государственной службой полномочий по координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведению Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации использованию кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, осуществлению вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе, организации и методической поддержке комиссий по разрешению конфликтов интересов на государственной службе;

127) закрепление построения классификации должностей государственной службы исходя из стандартов в отношении объема должностных обязанностей и предъявляемых к ним квалификационных требований;

128) установление в качестве обязательных условий занятия должностей государственной службы, кроме отнесенных к категории «политических», сдачи соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение должны иметь результаты ежегодных аттестаций государственных служащих;

129) закрепление «профессиональных цензов» при назначении на должность (количество отработанных безупречных лет, срок безупречной службы);

130) законодательное закрепление правил, обеспечивающих формирование и функционирование баз данных о местах работы (службы) родственников и свойственников лиц, занимающих должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Необходимость упорядочения управленческой организации, обеспечения обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим руководством страны целями исполнительных действий государственных властей по противодействию коррупции и теневой экономике, а также создания системы (механизма) предупреждения и эффективного противодействия коррупции и теневой экономике, отличающейся прозрачностью, устойчивостью в длительной перспективе и слабой зависимостью от политической конъюнктуры и особенностей сменяющихся политических элит страны или лоббирующих группировок требует имплементации в законодательное и государственно-управленческое пространство России мер по противодействию коррупции и теневой экономике.

По материалам 2 тома коллективной монографии под ред. С. С. Сулакшина «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России» (М.: Научный эксперт, 2009.).

Фото: Геракл побеждает лернейскую гидру. Фрагмент древнегреческой вазы.