Кадровый колпак как эффективная мера противодействия коррупции — I

Криминологические исследования, посвященные изучению коррупционной пораженности различных категорий должностных лиц, показывают, что наиболее уязвимыми с коррупционной точки зрения являются руководящие должности. Данную проблему представляется возможным решить при помощи создания специального антикоррупционного механизма, предполагающего информационную открытость деятельности должностных лиц государства и позволяющего противодействовать совершению коррупционных преступлений.

В качестве указанного механизма может выступать так называемое «добровольное ограничение» некоторых конституционных прав указанных лиц. Представляется, что именно этот способ достижения цели противодействия коррупции является одним из наиболее целесообразных и эффективных.

В ЧЕМ СОСТОИТ ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ?

Рассмотрим, существо данного ограничения конституционных прав. Оно подразумевает добровольное согласие должностного лица государства на проведение в отношении него ряда проверочных мероприятий независимыми специальными органами государственной власти по контролю за соблюдением антикоррупционного законодательства. Это означает, что должностное лицо будет подвергаться контролю над своими словами и действиями как на службе, так и в частной жизни (в служебном кабинете, в машине, при проведении деловых переговоров, личных встреч и т.п.).

Такое нововведение, своего рода декларация добровольного законопослушания, позволит более эффективно отслеживать деятельность должностных лиц, предотвращать коррупционные преступления, а, кроме того, выполнит нравственно-этическую функцию, направленную на оздоровление общества и государства. Нахождение под своего рода «колпаком» будет затруднять для должностных лиц совершение коррупционных преступлений, а также в силу психологического эффекта позволит повысить качество исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Исправительное воздействие, позволяющее избавиться от высокого уровня коррупции в органах государственной власти, будет возможно благодаря тому положительному примеру, который покажут нижестоящим должностным лицам вышестоящие руководители. В перспективе, такое положительное влияние, наряду с другими факторами, сможет вызвать переосмысление национальных традиций как со стороны должностных лиц, так и граждан, когда принятие «барашка в бумажке» и «борзых щенков» будут восприниматься ими как неправильное и аморальное поведение.

Предотвращение коррупции возможно двумя основными способами — неотвратимостью наказания или же посредством материального стимулирования. Предлагаемый механизм, безусловно, относится к первому регулятору, воздействующему на поведение должностного лица. Однако результативность его реализации все же во многом зависит от того, будут ли приняты меры по повышению социального статуса должностных лиц государства, в том числе меры по установлению адекватного материального обеспечения. Минусом такого нововведения является возможность его использования коррумпированными должностными лицами против своих некоррумпированных коллег, в том числе с помощью провокации взятки и доносительства. С другой стороны, собранные при помощи механизма «добровольного ограничения» сведения будут служить доказательством честности провоцируемого публичного лица. Кроме того, в настоящее время попытки избавления от добросовестных сотрудников и так имеют место в органах государственной власти РФ, поэтому введение данного механизма, напротив, не позволит осуществлять провокационные действия, такие возможности будут резко сужены.

В российском законодательстве уже имеется сходное регулирование, которое может в определенной степени служить аналогом новеллы о «добровольном ограничении». В этом качестве выступают положения Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне»[1]. Согласно ст. 21 данного Закона, обязательным условием допуска граждан и должностных лиц к государственной тайне является проведение по отношению к ним проверочных мероприятий. В связи с этим от указанных лиц необходимо получение согласия на частичные, временные ограничения прав в ходе таких проверок, включая право на неприкосновенность частной жизни. Указанные мероприятия ограничены во времени: они осуществляются только при допуске к государственной тайне. После оформления доступа к ней их проведение не разрешается. Осуществление проверочных мероприятий находится в компетенции органов Федеральной службы безопасности [2].

НА КОГО РАСПРОСТРАНЯЕТСЯ ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ?

Высокий уровень преступлений коррупционного характера наблюдается среди государственных должностных лиц (имеются в виду лица, замещающие государственные должности РФ), а также среди государственных служащих руководящих категорий.

Необходимо отметить, что среди лиц, замещающих государственные должности РФ [3], коррупция распространена не меньше, чем среди государственных служащих. Однако применение к ним установленных для государственных служащих ограничений прав не предусмотрено [4]. Сводный перечень государственных должностей закреплен Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»[5]. К ним относятся: Президент РФ, Председатель Правительства РФ и его заместители, Генеральный прокурор РФ, федеральные министры, члены комитетов (комиссий) Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, председатели и судьи Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, судьи федеральных судов и некоторые другие.

При этом такие обладающие повышенной потенциальной коррупциогенностью государственные должности, как должности членов комитетов (комиссий) Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ (т. е. должности депутатов и членов Совета Федерации ФС РФ), а также должности федеральных судей, предполагают льготный уголовно-процессуальный статус — особый (усложненный) порядок привлечения к уголовной ответственности [6].

Поэтому распространение на них ограничений прав противоречит природе их конституционного статуса, особенностям занятия должности (избрание и особый порядок назначения) и выполняемых ими функций. Неприкосновенность депутатов и судей является средством защиты публичных интересов [7].

Именно поэтому предписания ст. 21 Закона РФ «О государственной тайне» о частичном и временном ограничении прав лиц при осуществлении допуска к государственной тайне не распространяются на депутатов и судей. По отношению к ним действуют специальные нормы [8], предусматривающие допуск указанных лиц к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий. Сохранность государственной тайны в таких случаях гарантируется путем отобрания у депутатов и судей подписки о неразглашении государственной тайны и посредством использования соответствующих механизмов ответственности [9] (в случае разглашения они подлежат привлечению к ответственности в соответствие со ст. 283 Уголовного кодекса РФ [10]).

Другие лица, замещающие государственные должности, также обладают особым правовым статусом в связи со значимостью осуществляемых ими функций. Поэтому также представляется неправомерным распространять на них «добровольное ограничение» конституционных прав.

В целях обеспечения исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ, введены должности государственной гражданской службы РФ [11], подразделяющиеся на категории. Высшей категорией государственных служащих является должность категории «руководитель»[12]. Перечни должностей федеральной государственной гражданской службы утверждаются Президентом РФ [13].

Введение ограничений конституционных прав государственных служащих, необходимо распространить на лиц, замещающих должности категории «руководитель». Именно данная категория должностей потенциально наиболее коррупционно опасна. К таким должностям относятся, например, руководители аппаратов палат Федерального Собрания РФ, руководители аппаратов комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, руководитель Администрации Президента РФ, начальник Управления Президента РФ по кадровым вопросам, заместитель Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ, курирующий кадровые назначения в Судебном департаменте, начальник управления государственной службы и кадрового обеспечения Судебного департамента при Верховном Суде РФ, руководитель службы федерального министерства, его заместители, рассматривающие дела об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов и др.

НОРМАТИВНОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ

Введение таких ограничений является возможным, поскольку сама специфика государственной службы РФ как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях. Регламентируя порядок поступления на государственную службу, государство может устанавливать в этой сфере особые правила. При этом установление таких правил (специальных требований), обусловленных специфическим публично-правовым статусом и характером деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение конституционного права на равный доступ к государственной службе и права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и занятий, либо как ограничение этих конституционных прав [14].

Реализация «добровольного ограничения» предполагает установление обязательного требования при назначении кандидатов на должности категории «руководители» государственной гражданской службы РФ в виде условия в служебном контракте о согласии на применение к таким лицам некоторых ограничительных мер. Данное условие должно рассматриваться в качестве необходимого для занятия должности.

Федеральным законом о виде государственной службы могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту [15]. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы.

Таким законом в данном случае является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В качестве ключевого изменения, подлежащего внесению в данный Закон, выступает условие о добровольном согласии гражданина, поступающего на государственную службу (на должность категории «руководитель») на ограничение некоторых конституционных прав. Данную норму необходимо закрепить в качестве условия служебного контракта, которое подлежит обязательному включению в него.

ПРОДОЛЖЕНИЕ СЛЕДУЕТ

ПРИМЕЧАНИЯ

[1] СЗ РФ. 1997. № 41. ст. 4673.

[2] Согласно Федеральному закону от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 15. ст. 1269.

[3] Имеются в виду лица, замещающие устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных органов государственной власти.

[4] Согласно ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. ст. 3215.

[5] СЗ РФ. 1995. № 3. ст. 173.

[6] Согласно ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. № 2. ст. 74; ст. 16 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. ст. 1; ст. 16 Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132–1 «О статусе судей в Российской Федерации» // Российская газета. 1992. 29 июля.

[7] Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 7 марта 1996 г. № 6-П (абзац четвертый п. 2 мотивировочной части) // СЗ РФ. 1996. № 14. ст. 1549; от 27 марта 1996 г. № 8-П (абзац второй п. 3 мотивировочной части) // СЗ РФ. 1996. № 15. ст. 1768; от 19 февраля 2002 г. № 5-П (абзац первый п. 3 мотивировочной части) // СЗ РФ. 2002. No 10. ст. 1015.).

[8] Cт. 21 (1) Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. No 5485-I «О государственной тайне».

[9] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 марта 1996 г. № 8-П (абзац второй п. 3 мотивировочной части) // СЗ РФ. 1996 г. № 15. ст. 1768.

[10] СЗ РФ. 1996. № 25. ст. 2954.

[11] Согласно ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

[12] Согласно ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. ст. 2063; и ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

[13] Согласно ст. 9 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данный перечень закреплен в Указе Президента Российской Федерации 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ. 2006. № 1. ст. 118.

[14] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01.07.1998 № 84-О (абзац второй п. 2 мотивировочной части) // СПС «Гарант».

[15] Согласно ст. 12 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

Из главы 7 фундаментальной монографии Центра «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России» под общей редакцией Сулакшина С.С.