Закатали в асфальт: аудиторы посчитали, как расходуются деньги на строительство автодорог

Транспортная стратегия РФ ставит перед транспортным комплексом ключевую задачу на оды – переход к инновационному типу развития. Он предполагает разработку новых технологий и материалов, их внедрение и тиражирование. Это должно способствовать более эффективному использованию бюджетных средств, повышению долговечности дорожных конструкций, увеличению межремонтных сроков.

Однако сформировать благоприятную среду для инновационного развития в отрасли не позволяет наличие системных проблем. К такому выводу пришли специалисты Счетной палаты РФ, проанализировав состояние инновационной деятельности в дорожном хозяйстве.

Нам любые дороги дороги

Развитию инноваций в дорожном хозяйстве препятствует ряд серьезных проблем, сообщает ведомство. В частности, в России не проводятся планомерные научные исследования в этой сфере, а те, что проводятся – в основном непосредственно производителями материалов, – носят разобщенный характер и не имеют общеотраслевого значения.

В период одов Росавтодором и ГК «Российские автомобильные дороги» (Автодор) на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) было выделено 3,8 млрд рублей. При этом расчеты расходов на НИОКР не производились, а ожидаемые результаты в обоснованиях либо не указывались вовсе, либо описывались общими формулировками.

В итоге все эти средства были направлены не на исследования, а исключительно на разработку стандартов, методических и аналитических документов, выяснили аудиторы. Около половины из них – методички, которые носят рекомендательный характер и не учитываются государственной экспертизой, а некоторые после издания и вовсе не применялись.

Отдельные работы в целом цитируют уже существующие документы, стандарты разрабатываются на основе зарубежных и на уже существующие технологии.

При этом разработка одной методички обходится федеральному бюджету в среднем в 10,3 млн рублей. К настоящему времени их написано уже 314.

Счетная палата рекомендует проверить все существующие документы на предмет актуальности, практического применения и соответствия действующим нормативно-техническим документам. По оценкам экспертов, бюджетные средства целесообразно направить на реальные исследования, по результатам которых уже может быть разработан нормативный документ.

Например, принципы проектирования дорожных одежд за последние годы не менялись, несмотря на постоянно возрастающие транспортные нагрузки. Как и пятьдесят лет назад, расчетные характеристики дорожно-строительных материалов остаются постоянными в течение всего срока службы. Вместе с тем характеристики таких слоев дорожных одежд как щебень или гравий из природного камня, начинают необратимо снижаться уже после первого года эксплуатации, что ведет к разрушению дорожного покрытия.

Необходимые документы в этой сфере разрабатываются техническими комитетами по стандартизации № 465 «Строительство» (ТК 465) и № 418 «Дорожное хозяйство» (ТК 418). Из-за отсутствия соглашения о взаимодействии между ними происходит дублирование функций. В ряде случаев комитеты выполняли идентичные работы в рамках госконтрактов, при этом итоговые документы содержат взаимоисключающие положения.

Кроме того, аудиторы обнаружили, что секретариат ТК 418 ведет АНО «НИИ ТСК», гендиректор которого является заместителем председателя комитета, а также единоличным владельцем ООО «ИТЦ» и ООО «ЦМИиС». В период одов эти организации разработали стандарты и методички на общую сумму 722,9 млн рублей (20% от общих расходов Росавтодора). При этом среднее значение доли себестоимости в выручке компаний, которую в основном обеспечивают государственные контракты, было в 4,5 и 3 раза ниже соответственно аналогичного показателя всех российских предприятий, выполняющих научные исследования в области естественных и технических наук.

По мнению аудиторов, это может косвенно свидетельствовать о том, что разработка документов обошлась федеральному бюджету на 128 млн рублей и 135 млн рублей дороже, чем проведение научных исследований в среднем по стране.

Хорошо забытое старое

Нет в России и официальных опытно-экспериментальных полигонов для апробации новых материалов – они применяются на дорогах общего пользования, где организовано постоянное движение транспорта.

За оды на автодорогах федерального значения было применено 264 технологии и материала, отнесенных Росавтодором и ГК Автодор к новым технологиям и материалам. Однако по факту более 60% из них не являются новыми. Почти половина была представлена на рынке минимум за 3 года до применения, а в качестве инновационных технологий применялись технологии, разработанные еще советскими учеными. Например, укладка нетканого синтетического материала типа «дорнит» в нижний слой основания дорожной одежды (1977 год) и устройство дорожного покрытия из тяжелого цементобетона (1980 год).

Кроме того, к инновационным были отнесены такие технологии как устройство имитаторов комплексов фотовидеофиксации нарушений правил дорожного движения.

Проблема в том, что в федеральных нормативных документах не закреплены понятия «новые технологии», «новые технологические решения (конструкции)» и «новые материалы», поэтому чиновники трактуют их по собственному разумению.

В ГК «Российские автомобильные дороги» действует Положению о внедрении новых материалов на объектах компании, согласно которому новым считается материал, впервые разработанный, значительно улучшенный или ранее не применявшийся в Российской Федерации в течение трех лет. Впрочем, этот документ фактически не применяется.

Счетная палата считает целесообразным создать отдельные полигоны в различных природно-климатических зонах РФ. Использовать новые материалы на дорогах общего пользования следует уже после опытного применения и оценки технико-экономического эффекта, ведь не каждая инновация может показать положительные результаты, а отрицательный ведет к необходимости преждевременно восстанавливать дорожное полотно.

В целом сравнительный анализ, проведённый аудиторами, показывает, что новые технологии и материалы в большинстве случаев оказываются дороже традиционных, а стоимость работ с их применением без учета жизненного цикла увеличивается.

Между тем, ежегодно увеличивается число ДТП с недостатками транспортно-эксплуатационного состояния улично-дорожной сети на участках трасс, где применялись новинки. За оды произошло 471 таких аварий. В них погибли 132 человека, ранен 601 человек.

Гладко на бумаге

В 2020 году начал работать Реестр новых и наилучших технологий, материалов и технологических решений повторного применения. Это информационно-технический справочник, который должен аккумулировать в себе сведения обо всех новинках в отрасли. Список инноваций в нем уже превышает тысячу.

Непрозрачное наполнение реестра вызвало у аудиторов вопросы. По оценкам экспертов, общее количество «инноваций» в нем искусственно завышено примерно в 8–10 раз, многие позиции искусственно раздроблены. 97% из них не прошли необходимые экспертные согласования.

Также в реестре содержится недостоверная информация и указаны сведения об объектах, где материал не применялся.

При этом в реестре не представлены цементно-бетонные технологии и технологии устройства дорожной одежды из традиционных асфальтобетонов. В него включены технологии устройства слоев дорожной одежды из асфальтобетона по новым стандартам, эффективность которых не подтверждена результатами их применения.

Сами же асфальтобетоны по новым стандартам значительно дороже традиционных. Дело в том, что материалы и технологии, применяемые при строительстве автодорог, должны соответствовать положениям технического регламента Таможенного союза «Безопасность автомобильных дорог». Его стандарты не позволяют применять традиционные для России асфальтобетоны: правомерно использование только асфальтобетонов, разработанных на основе американской системы Суперпейв и европейской системы EN 13108-5. Несмотря на то, что они дороже на 19-97%, их характеристики (потребительские свойства, безопасность, экономичность, долговечность и т. д.) ничем не лучше.

К тому же дорожное хозяйство оказалось не готово к переходу на проектирование асфальтобетонов по новым стандартам. Это привело к резкому (более чем в 4 раза) снижению числа состоявшихся конкурентных процедур при увеличении общего объема закупок с требованиями применения новых технологий и материалов.

В настоящее время с производством асфальтобетонных смесей, их транспортировкой и уплотнением, так или иначе связано большинство применяемых технологий и материалов. При этом подрядные организации преимущественно используют технику зарубежного производства: отечественная либо вовсе отсутствует, либо ее стоимость и надежность не удовлетворяют современным требованиям.

Что касается цементобетонных дорог, то они в России почти не строятся. Основными достоинствами этого покрытия являются высокая прочность и несущая способность (возможность пропуска тяжелых транспортных средств круглогодично, в том числе при высоких температурах воздуха), а также длительный срок эксплуатации (30 лет) и низкие затраты на содержание.

Согласно Стратегии развития промышленности строительных материалов, к 2020 году доля цементобетонных дорог в общем объеме должна достичь 20%. Между тем, нацстандарты на методы устройства этих покрытий и их испытаний отсутствуют, а предназначенная для этого спецтехника в дефиците.

В результате на 1 января 2019 года протяженность таких дорог в России составила всего 1 300,0 км (0,1%). Для сравнения, в США – 231 243 км, в Китае – 89 838 км.

Перспективные расчеты

Согласно нацпроекту «Безопасные и качественные автомобильные дороги», на строительство и обустройство автодорог до 2024 года предполагается направить более 11 трлн рублей, напоминает аудитор Счетной палаты Владимирской области Максим Рычагов. Однако, если технологии строительства и ремонта дорог останутся прежними, эти деньги рискуют быть потрачены впустую.

По его мнению, одной из значимых проблем является практически полное отсутствие механизма конкурентной борьбы в автодорожной отрасли. Главное препятствие – порядок выбора подрядчика, где главенствующим критерием по-прежнему остается цена материалов и работ.

«Выбирая по принципу «самое дешевое», в итоге мы получаем низкое качество дорожного покрытия и большие проблемы с безопасностью движения. К тому же не секрет, что значительный объем бюджетных средств просто разворовывается при ремонте и строительстве дорог. Когда количество грунта, песка, материалов, «утрамбованных» в дорожное полотно, зачастую не поддается проверке, поэтому стимулы для «приписок», завышения объемов сделанных работ не просто высоки, а огромны», – рассказал он.

Кроме того, долгосрочные контракты должны быть ориентированы не на виды и объемы выполненных работ, а на достижение и поддержание определенных показателей качества автомобильной дороги в процессе ее эксплуатации. Зарубежный опыт показывает, что переход к таким контрактам позволит в два-три раза снизить затраты на содержание дорог за двадцатилетний период.

«За рубежом критерием выбора оптимального проектного решения является не минимальная стоимость строительства, а минимальные затраты за период срока службы сооружения, включая затраты на строительство, ремонт, содержание дороги, издержки пользователей и потери от дорожно-транспортных происшествий. Например, в 2010 году дорожники из США доложили, что за 10 лет внедрения такого подхода, получившего название Asset Management, им удалось сократить бюджетные расходы на дороги на 1 трлн долларов», – рассказал Максим Рычагов.

Также эксперт отметил, что у подрядчиков отсутствуют экономические стимулы и основания применять инновации. Внедрение новых технологий требует больших первичных затрат, которые окупаются только после строительства четырех-пяти аналогичных объектов. Технологическое перевооружение строителей почти неизбежно приводит к возрастанию стоимости работ. Органы власти могли бы применять налоговое стимулирование инновационной деятельности, считает аудитор.

Инновационная деятельность в дорожном хозяйстве может осуществляться не только на бюджетные деньги, отмечает директор Института экономики транспорта и транспортной политики НИУ ВШЭ Михаил Блинкин. В развитых странах основной спрос на инновации предъявляют участники конкурентного рынка дорожных работ в условиях отлаженной системы госзакупок и технического регулирования.

«Инновационная деятельность базируется прежде всего на частной инициативе дорожно-строительных корпораций, компаний – поставщиков материалов и других участников рынка. Значительное влияние в этой сфере имеют также профессиональные ассоциации инженеров-строителей. За государством и/или государственно-общественными организациями (например, AASHTO) остаются, в основном, функции технического регулирования, стандартизации, обновления руководящих нормативно-методических документов в русле актуальных технологических и институциональных новаций», – рассказал он.

Сейчас достаточно сложно с поиском идей и потребностей для разработок новых материалов, технологий и продуктов, считает председатель совета директоров АО «Точинвест» Александр Жукаев. Зачастую к «новым» относят технологии и материалы, разработанные во времена Советского Союза, либо заимствованные из стран Европы и Америки.

«На сегодняшний день в России действует большое количество совместных предприятий, так как иностранные продукты и технологии проще вывести на российский рынок, чем разработать, испытать, получить сертификат и добиться применения при создании и совершенствовании дорожной инфраструктуры», – считает эксперт.

По его мнению, решить проблему может системная работа по совершенствованию требований нормативной базы – возможно, с опорой на европейские нормы, адаптированные под современные условия нашей страны.

Новая технология ценна не сама по себе, она должна экономить прежде всего стоимость операционных затрат на эксплуатацию дороги, говорит руководитель рабочей группы ОНФ «Защита прав автомобилистов» Петр Шкуматов. При этом технология может быть более дорогой в строительстве и не обязательно должна быть изобретена два года назад. Также в операционных затратах стоит учитывать прямые и косвенные потери автомобилистов на стояние в пробках из-за более частого ремонта при условии применения соответствующих технологий.

«Если вести расчет с учетом не только прямых затрат на эксплуатацию дорог, но и косвенных, связанных с ущербом от более частых ДТП, ущербом от потери времени в пробках, может оказаться, что дело не в применяемых материалах слоя износа или песчаного основания и не в их «новизне», а в том, что в условиях российского климата надо применять другую технологию строительства дорог, как минимум для дорог первой технической категории, возможно и более «старую» по дате изобретения», – рассуждает он.

По мнению эксперта, чиновникам необходимо научится контролировать расходы на эксплуатацию дорог, тогда будет хватать денег и на строительство новых участков и реконструкцию старых.