Отрубленные корни. К чему приведет упразднение городских и сельских поселений

Ликвидация муниципалитетов и низовых элит может привести к тому, что вертикаль власти лишится своих корней, своей опоры. Сто тысяч мелких политических акторов окажутся выключенными из политической жизни, в одночасье превратившись в рядовых граждан. А ведь именно эти люди среди прочего помогают центру обеспечить нужные результаты на выборах.

Уже в марте Госдума рассмотрит во втором чтении поправки в законодательство о местном самоуправлении. Их окончательный текст еще может претерпеть небольшие изменения, но на главной цели инициативы они не скажутся — в России упразднят городские и сельские поселения, а их полномочия передадут на более высокий, окружной уровень.

Одну из самых радикальных реформ последних лет принимают без особого шума, но это не делает менее масштабными ее последствия, которые затронут значительную часть и российского общества, и системы государственной власти. Многие граждане потеряют возможность избирать главу своего населенного пункта и решать часть бюрократических вопросов на месте. Российская власть лишится своего нижнего этажа — того, который среди прочего обеспечивает административный ресурс на выборах. В национальных республиках ликвидация низового самоуправления может стать особенно острой проблемой — там посты муниципальных глав и депутатов, как правило, занимают статусные фигуры и представители влиятельных местных фамилий.

БОЛЬШАЯ ЛИКВИДАЦИЯ

Поправки в закон о местном самоуправлении — часть пакета законопроектов, которые должны расшифровать понятие «единая система публичной власти», появившееся в новой редакции Конституции. Закон, касавшийся изменений на региональном уровне, уже принят и подписан президентом. Новшества еще сильнее встраивают региональную власть в исходящую из центра вертикаль (например, упрощают увольнение губернаторов), но некоторое сопротивление вызвали только в Татарстане — парламенты остальных регионов с урезанием прав согласились. Судя по всему, похожая судьба ждет и поправки о местном самоуправлении — ни регионы, ни муниципалитеты открыто против них не высказываются.
Главная новация проекта — сведение нынешней двухуровневой системы местного самоуправления к одному уровню. То есть в России будут упразднены такие муниципальные образования, как сельские и городские поселения, и останется только три формы муниципалитета — муниципальный округ, городской округ и муниципальное образование внутри города федерального подчинения. При этом упраздняемые поселения порой бывают весьма крупными — например, печально известная станица Кущевская насчитывает более 30 тысяч жителей, подмосковный город Видное вообще около 70 тысяч.

Цель реформы — упростить систему местного самоуправления, кардинально сократив число муниципальных чиновников и депутатов. Вскоре там, где действовало несколько сельских и городских администраций каждая со своими избираемыми главами и депутатами, останется единая администрация и одно муниципальное собрание.

Понять масштабы этой перемены проще на конкретных примерах. Так, Лискинский район Воронежской области с населением около 100 тысяч человек состоит из двух городских поселений и 21 одного сельского. В каждом из них пока есть своя администрация и депутатский совет, а на более высоком районном уровне работают своя администрация и депутаты. После муниципальной реформы от всей этой системы останется только последний, районный уровень. Точно так же одна администрация и совет останутся, например, в Алданском улусе Якутии, где сейчас помимо нее есть еще семь поселенческих администраций и советов (четыре городских и три сельских).

В принципе, движение в сторону укрупнения местного самоуправления началось довольно давно. Еще несколько лет назад все районы Московской области по инициативе руководства региона превратились в городские округа, а поселения в их составе были упразднены. Похожие процессы идут в Пермском крае, в Калининградской области.
Однако до последнего времени для укрупнения поселений требовалось согласие их депутатских советов и проведение общественных слушаний, где граждане и местные власти могли выразить свое недовольство. В Подмосковье далеко не все поселения захотели добровольно сливаться в один округ — сопротивление шло в Талдомском и Ленинском районах (где как раз и находится Видное). Протесты против упразднения были и в муниципалитетах Перми. После принятия нового закона в Госдуме протестовать против ликвидации поселений станет бессмысленно — их упразднят принудительно и повсеместно.

ОТДАЛЕНИЕ ВЛАСТИ

Последствия у реформы будут самыми разными. Первыми перемены на себе почувствуют жители упраздненных поселений, ведь для них это был ближайший уровень власти. До сих пор они могли относительно легко переговорить с главой своего поселения или местными депутатами, чего-то у них потребовать или попросить.

Повлиять на окружную власть будет сложнее — для чиновников и депутатов более высокого уровня куда важнее будут общие проблемы округа, а не конкретных населенных пунктов в нем. Предполагается, что в селах появятся старосты (система уже работает в Подмосковье), но такой староста — это не полновесный глава села с возможностью принимать самостоятельные решения, а всего лишь посредник между жителями и окружной властью.

Городские и сельские поселения потеряют не только собственных глав и депутатов, но и отдельный бюджет — все финансы будут распределяться в административном центре округа. Конечно, в большинстве сельских муниципалитетов эти бюджеты невелики, а их расходы идут в основном на оплату труда главы и пары-тройки чиновников. Но мелкие вопросы типа замены фонарей или ремонта дорог эти бюджеты решать позволяют.

А вот после реформы окружная администрация скорее поставит новые фонари и лавочки в административном центре, а не в отдаленной деревне. Добавится и бытовых сложностей. Жителям ликвидируемых поселений теперь придется ездить к окружной администрации для решения многих бюрократических вопросов. Люди, которые и так мигрируют из деревень и сел в более крупные населенные пункты, начнут делать это еще активнее — жить ближе к власти в России удобнее и комфортнее.

Наконец, существование нескольких тысяч мелких поселений несет и социальную функцию — муниципалитеты обеспечивают рабочие места на селе. Там работают и получают зарплату не только главы, но и бухгалтеры, водители, уборщицы (которые иногда становятся главами). После упразднения эти люди окажутся на улице. По оценкам замминистра юстиции Андрея Логинова, работу потеряют до 100 тысяч муниципальных чиновников.

При этом бюджетная экономия при укрупнении муниципалитетов будет незначительной — собственно, авторы законопроекта о ней и не упоминают. Например, в Московской области в 2017 году планировали сэкономить на сокращении поселений 2 млрд рублей при общем объеме бюджета региона 550 млрд (то есть всего 0,5%).

НИЖНИЙ ЭТАЖ ЭЛИТЫ

Однако дело вряд ли ограничится новыми трудностями для жителей небольших населенных пунктов. Проблемы могут возникнуть с достижением главной цели реформы — укреплением властной вертикали.

Действительно, управлять меньшим количеством муниципалитетов проще. К тому же новый закон дает губернаторам право увольнять муниципальных глав по очень широкому кругу причин. Однако за эту простоту управления придется заплатить уничтожением низовой политической элиты.

В тех упраздняемых поселениях, что покрупнее и побогаче, кресла местных глав и депутатов вполне привлекательны и статусны. В главы стремятся попасть известные на местном уровне политики, чиновники или представители бизнеса. Те же предприниматели часто охотно идут в муниципальные советы, потому что таким образом получают своеобразное признание своих заслуг перед местным сообществом и определенное положение в нем.

Также система создает понятные карьерные перспективы и помогает интегрировать людей в общероссийскую бюрократию. Замглавы поселения мечтает стать главой, успешный глава — возглавить район, городский депутат-коммерсант — перейти в районное собрание. Такая мотивация работает и для бюджетников — им, как правило, предлагают депутатские кресла, после чего, зарекомендовав себя, они могут переместиться на более высокий уровень. Например, учитель-депутат в итоге может стать директором школы или даже главой поселения.

После муниципальной реформы этой мотивации в низовых политических кругах не будет. Привлекательной останется должность главы округа, но ее, скорее всего, займет варяг из областного центра, пользующийся доверием губернатора. В национальных республиках этот вопрос станет еще острее: посты муниципальных руководителей и депутатов там часто вписаны в клановую систему, их получение — знак уважения к тебе и твоему роду, признание заслуг.

В результате ликвидация муниципалитетов и низовых элит может привести к тому, что вертикаль власти лишится своих корней, своей опоры. Сто тысяч мелких политических акторов окажутся выключенными из политической жизни, в одночасье превратившись в рядовых граждан. А ведь именно эти люди среди прочего агитируют за «Единую Россию» и помогают центру обеспечить нужные результаты на выборах.

Поселенческие главы контролируют административный ресурс на местах, под началом директоров-депутатов работают сидящие в избиркомах бюджетники. Именно села и небольшие города дают власти хороший процент на выборах. Вместо добровольных агитаторов и приводных ремней админресурса, которые выполняли политическую работу внизу в обмен на должности и статус, Кремль, спрямив вертикаль, получит равнодушных, а то и недовольных людей.

Андрей Перцев

Источник

Автор Андрей Перцев, журналист, специальный корреспондент издания Meduza / Московский Центр Карнеги

Фото: На избирательном участке в поселке Тигирек Алтайского края. Фото: Кирилл Кухмарь / ТАСС