Мы все невыездные

Лайфхак от федеральной вируспруденции: как ограничить конституционные права ненормативными неправовыми актами.

В нашу предыдущую статью вкралась досадная ошибка. Мы писали: «Ограничение выезда за пределы РФ» для граждан РФ формально отсутствует, но с 27 марта прекращено авиасообщение между Россией и иностранными государствами (значит, пешком заграницу можно, в порядке прогулки)».

Но когда «ограничения» стали «постепенно снимать», стало понятно, что формально и фактически было не ограничение выезда за пределы страны для граждан РФ, а запрет. Человеку, который никак не привыкнет к финтам вируспруденции, не хотелось читать как запрет на выезд РФ вот эти слова распоряжения Правительства РФ от 27.03.2020 № 763-р: «временно ограничить движение через автомобильные, железнодорожные, пешеходные, речные и смешанные пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, а также через сухопутный участок российско-белорусской государственной границы».

НА КАКОМ ОСНОВАНИИ ОГРАНИЧИТЬ?

Присмотримся повнимательнее к этому распоряжению.

В преамбуле имеется ссылка на два закона: на статью 9 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» и статью 31 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Открываем статью 9 закона о госгранице. Там много что написано, но к делу относится следующий абзац: «В интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, а также по просьбе иностранных государств решением Правительства Российской Федерации пересечение Государственной границы на отдельных ее участках может быть временно ограничено или прекращено с уведомлением властей заинтересованных государств».

Итак, речь о временном ограничении или прекращении пересечения границы на отдельных ее участках. Поскольку целью такого ограничения или прекращения является обеспечение безопасности РФ, то есть самого государства, а не его граждан, их здоровья и т. п., можно предположить, что закрытие границы осуществляется, например, в случае приграничных вооруженных конфликтов.

Особо отметим, что речь идет о закрытии границы на отдельных ее участках, а не по всему периметру.

Посмотрим статью 31 закона о санэпидблагополучии «Ограничительные мероприятия (карантин)». В ней речь идет о том, что в пунктах пропуска через госграницу вводятся ограничительные мероприятия (карантин) в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. В части 2 статьи 31 говорится, что карантин вводится решением Правительства РФ на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.

Вроде бы все хорошо, правовую базу под закрытие границ подбили. Если бы не очевидная разница между понятиями «ограничение» и «запрет».

На взгляд неспециалиста по карантинным мерам (но специалиста по конституционному праву) адекватными ограничительными мерами на границе было бы ограничение пропускной способности пограничных пунктов (например, пропускаем 1000 человек в день по предварительной записи), социальное дистанцирование и т. д. Для борьбы с вывозом инфекции из РФ можно было бы организовать дезинфекцию одежды, измерение температуры, ношение защитных масок или костюмов, обустроить шлюзы, уничтожать защитные костюмы после пересечения границы, предусмотреть еще какие-то меры, напрямую связанные с предотвращением распространения инфекции. Даже запрет на въезд иностранцев был бы адекватной и разумной мерой, но не запрет на выезд граждан РФ.

Схема с «карантином» хороша еще потому, что она не имеет строгой законодательной регламентации, в отличие от режимов чрезвычайного или военного положения. Никто точно не знает, в чем может заключаться карантин и как далеко можно зайти. На самом же деле, в российском законодательстве есть ориентиры и рамки для введения ограничений прав граждан.

КОГДА МОЖНО ЗАПРЕЩАТЬ ВЫЕЗД ИЗ СТРАНЫ?

Обратимся к Конституции РФ. Часть 2 статьи 27: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию». Формулировка «каждый может свободно выезжать» означает, что выезжать могут и граждане РФ, и неграждане (иностранцы, лица без гражданства).

Не забыв про волшебную часть 3 статьи 55 Конституции РФ, которая разрешает ограничивать конституционные права, но только федеральным законом, посмотрим еще один федеральный закон — Закон РФ от 25.06.1993 № 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации».

Статья 8 этого закона устанавливает основания ограничения права граждан РФ на свободу передвижения. Перечень оснований исчерпывающий, право граждан на свободу передвижения может быть ограничено:

— в пограничной зоне;
— в закрытых военных городках;
— в закрытых административно-территориальных образованиях;
— в зонах экологического бедствия;
— на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
— на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Как мы видим, инфекции здесь тоже упомянуты, но в случае опасности распространения инфекционных заболеваний свобода передвижения может быть ограничена только на отдельных территориях и в населенных пунктах. А в масштабе всей страны и в отношении всех граждан она может быть ограничена только в случае введения на всей территории РФ чрезвычайного или военного положения.

В предыдущей статье мы уже обращались к федеральным конституционным законам о чрезвычайном и о военном положении, но посмотрим еще раз.

ФКЗ о чрезвычайном положении разрешает устанавливать ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также вводить особый режим въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства (пункт «б» статьи 11). Эти ограничения должны вводиться указом Президента РФ.

При этом в перечне мер и временных ограничений, которые вводятся в случае эпидемий, нет даже комендантского часа и нет более существенных ограничений свободы передвижения.

В условиях военного положения указом Президента РФ может быть введен особый режим въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, ограничение свободы передвижения по ней, а также может быть введено запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации (статья 7 ФКЗ о военном положении).

Для сомневающихся формулировка пункта 17 части 2 статьи 7 ФКЗ о военном положении ясно дает понять, что законодатель различает запрещение и ограничение выезда за пределы РФ. Запрет и ограничение — разные вещи. Также из этого следует, что фактически введение военного положения — это единственный случай, когда всем гражданам РФ (или почти всем) может быть запрещено выезжать из России.

Стоит ли говорить, что в связи с COVID-19 в России не вводилось ни чрезвычайное положение, ни, тем более, военное.

ИЗБИРАТЕЛЬНОСТЬ ДЕЙСТВИЯ КВАЗИПРАВА

Справедливости ради отметим, что распоряжение Правительства РФ от 27.03.2020 № 763-р ограничило выезд из России не всем гражданам, а почти всем. «Повезло» дипломатам, членам их семей, работникам транспорта, осуществляющим международные перевозки, и некоторым другим категориям граждан. В одинаковое положение почему-то попали граждане РФ, проживающие в Калининградской области (территория РФ), и граждане РФ, проживающие «на территориях отдельных районов Донецкой и Луганской областей Украины», то есть-де-юре в иностранных государствах (распоряжение подчеркнуло отношение официальной России к «территориям отдельных районов»).

Поскольку распоряжение, очевидно, составлялось наспех, как и все ковидотворчество, потом в перечень «выездных» добавили некоторых военных, строителей и еще ряд других категорий граждан.

6 июня 2020 года в распоряжение были внесены изменения, которыми разрешили выезжать гражданам РФ на лечение (без указания на однократность выезда), а также к родственникам для ухода за ними, к членам семьи, к месту работы, к месту учебы. Вот этим категориям граждан, которым разрешили выехать из России к родственникам для ухода за ними, к членам семьи, к месту работы, к месту учебы, выехать дозволено лишь «однократно». Вообще это выглядит как последний шанс для тех, кто собирался «свалить» из страны, но не успел.

Остальных предусмотрительно заперли в России, чтобы не разбежались в отпуска и обязательно пришли на голосование 1 июля.

НЕНОРМАТИВНОЕ И НЕПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

И последнее (а может и первое), что обязательно надо знать о распоряжении Правительства РФ от 27.03.2020 № 763-р: это ненормативный акт. То есть актом такого уровня никак нельзя ограничить конституционное право на свободу передвижения. Согласно статье 23 ФКЗ о Правительстве РФ «акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации». И адресовано распоряжение было не неограниченному кругу лиц, а конкретным органам исполнительной власти: Минтрансу России совместно с ФСБ России, ФТС России и Роспотребнадзором.

Внимательный читатель скажет, что этим распоряжением не затрагивается авиасообщение и воздушная граница. Но, во-первых, пункты пропуска все-таки находятся на суше, а во-вторых, история с авиасообщением еще интереснее.

Авиасообщение было «ограничено» не нормативным и даже не правовым, а управленческим актом — поручением Правительства РФ от 26.03.2020 «О решениях по итогам заседания президиума Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации».

Поручение было такое: «Росавиации обеспечить прекращение с 00 ч. 00 мин. 27 марта 2020 года регулярного и чартерного авиасообщения, осуществляемого из российских аэропортов в аэропорты иностранных государств и в обратном направлении, за исключением полетов, связанных с вывозом российских граждан на территорию Российской Федерации из иностранных государств в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (в соответствии со списками граждан, сформированными МИД России), а также полетов, осуществляемых по отдельным решениям Правительства Российской Федерации».

По доковидной логике Росавиация должна была принять на основании этого поручения свой приказ, но не приняла. Росавиация ограничилась лишь информационным сообщением на своем сайте: «Росавиация сообщает, что в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации № ТГ-П12-2111 от 20.03.2020 с 00:00 часов по московскому времени 23 марта 2020 года вводится временное ограничение на осуществление пассажирских авиаперевозок с территории Российской Федерации на территорию иностранных государств» (за исключением рейсов, которыми из других государств вывозились наши граждане).

Бросается в глаза несоответствие сообщения Росавиации поручению Правительства: поручили «обеспечить прекращение», а Росавиация «ввела временное ограничение». Но по ковидной логике и практике это, видимо, одно и то же.

Не совпадают даты начала действия ограничений и даты поручения Правительства РФ. На официальном сайте Правительства РФ поручение Росавиации датировано 26 мартом, а заседание президиума Координационного совета прошло 25 марта. Сообщение Росавиации на сайте Минтранса датировано 22 марта.

Эта история с закрытием границ демонстрирует, что вируспруденция захватила не только московские власти, но и федеральные. На федеральном уровне тоже ярко проявляются черты вируспруденции:

— принцип «одна баба сказала» (Правительство и Росавиация не издают правовых актов для прекращения авиасообщения, ограничиваясь поручением и сообщением на сайте);

— избирательность действия квазиправа (выезжать из страны нельзя, но некоторым иногда можно);

— принцип неправовой неопределенности (когда закончатся временные ограничения — неизвестно даже приблизительно).

Режим «ХЗ» во всей красе.

Александр Гаганов